문화재 주변 행위규제와 도시계획의 정합성 제고 연구

문화재 주변 행위규제와 도시계획의 정합성 제고 방안을 연구했다.

지금 우리가 발 딛고 서 있는 이 땅은 수천, 수만년간 수 많은 이들이 터 잡고 살아 온 곳이고, 그들의 흔적들이 남아서 당시 삶의 모습을 우리에게 전하고 있다. 이러한 흔적들 중에 특별한 가치를 인정받은 것이 문화재라는 이름으로 보호되고 있으며, 그것들을 통해 현재를 살아가는 우리의 본질적인 모습을이해하는 실마리를 찾고 있다. 급격한 산업화와 경제발전 과정에서 소홀했던 문화재에 대한 인식은 국민들의 생활수준 향상과 더불어 크게 바뀌어 가고 있고, 중앙정부는 물론 지방정부 역시 지역전통과 지역발전을 일관성 있게 엮어 내려는 노력들을 하고 있으며, 그 결과 여러 지자체는 각종 지역행사나 지역개발의 중요한 매개체로서 문화재를 활용하고 있다. 그러나, 토지의 효율적 이용과 시민 삶의 편리를 추구하는 ‘도시계획체계’와 문화재와 그 주변지역의 온전한 보존·관리를 통해 문화재 가치를 유지하고자 하는 ‘문화재 보호체계’의 불일치로 인해 지역 주민들이 불편을 겪기도 하고, 중요한 공공시설 설치가 지연되거나 또는 문화재를 훼손시키는 사례가 발생하고 있어 이러한 문제를 해결하기 위한 고민들이 논의되고 있다. 지정 해제 또는 등록 취소되지 않는 한 문화재구역 및 그 주변 지역에 대한 규제사항은 변동되기 어려운 반면, 필요에 따라 수시로 변경이나 조정이 가능한 도시계획은 그 특성의 차이로 인해 주민들에게 혼란을 줄 소지가 크다.

이와 더불어, 공공시설의 설치를 위한 각종 계획들은 실시단계에 이르러서야 제대로된 문화재적 검토가 가능한 현재의 시스템으로 인해, 해당 사업의 불필요한 공기 연장으로 인한 비용 증가나 사업내용 수정을 초래하거나, 사업강행으로 인한 당해 문화재 훼손이나 경관 소실 등의 돌이킬 수 없는 결과를 낳기도 한다. 본 연구는 문화재 보호체계와 도시계획체계를 비교 분석하고, 실제 문화재 주변에서 나타나는 두 제도의 부조화 실태를 살펴봄으로써 문제점과 제도개선 방안을 모색하고자 하였으며, 해외사례 등에서 제시된 제도 등을 참고하여 방안 마련에 참고하였다. 주민 삶의 편리함과 지역의 가치를 제고하고 문화재를 온전히 보존하기 위해서 문화재 보호체계와 도시계획체계의 조화가 필요하므로, 이를 위한 개선 방안을 다음 네 가지로 검토해 보았다. 첫째, 도시계획수립시 문화재와 경관 보호를 위한 계획이 포함되어야 한다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 ‘광역도시계획’, ‘도시·군기본계획’, ‘도시·군관리계획’ 등을 수립하며, 개별적인 토지이용에 관한 사항을 고려하고 있다. 이러한 도시계획 수립시 문화재 및 역사문화환경 보존·보호를 위한 고려사항을 추가함으로써 두 제도가 조화롭게 병존할 수 있도록 해야 한다. 둘째, 문화재기본계획 수립시 역사문화환경 보호를 위한 구체적인 사항이 포함되어야 한다.

현행 문화재보호법 제6조(문화재기본계획의 수립)에 규정되어 있듯이 종합기본계획을 수립할 때 문화재의 역사문화환경 보호에 관한 사항을 포함하여야 하므로, 계획수립시에 구체적이고 실천적인 관리방향이 제시되어야 하며, 문화재청이 이를 위한 상세한 지침을 마련하여야 한다. 셋째, 대규모 공사 또는 중앙·지방정부 차원의 광역적 공간에서 이루어지는 사업에 대해 문화재청과 충분한 사전협의가 이루어져야 한다. 문화재 및 그 주변 역사문화환경보존지역에 대한 보존을 위해선 주택 및 단독공장 등 개별적인 건축행위에 대한 사전검토는 물론 도로, 교량, 항만 등과 같은 사회기반시설이나 대규모 주택단지, 산업단지 조성 등에 앞서 해당사업 인근 지역의 문화재에 대한 고려가 제대로 이루어지도록 관계부처나 관련기관과 충분한 협의를 할 수 있는 구조가 필요하다. 넷째, 역사문화환경보존지역에 대해 책임성 있는 주체가 보존·관리하여야 한다. 문화재는 당해 문화재 뿐만 아니라 주변 경관까지 온전히 보존될 때 그 가치가 유지 또는 제고될 수 있으므로 양자를 분리해서 관리하는 것은 옳은 해법이 아니라고 생각한다.

현재, 문화재청은 역사문화환경보존지역에서 이루어지는 건축행위 등에 대한 업무처리로 상당부분 인력과 시간이 투입되고 있다고 하여, 그 업무를 지방에 이양하고자 하는 의견들이 있으나, 지자체의 충분한 준비는 물론 문화재청의 올바른 정책방향이 실현될 수 있는 기반이 먼저 마련되어야 할 것이다. 규제개혁 차원에서 1999년 4월 건축법 시행령 개정으로 문화재 보호 규정이 폐지됨에 따라 2000년 7월 건설공사시 문화재보호를 위한 ‘문화재보존 영향검토구역’이 설정되었고, 2006년부터 문화재별 ‘건축행위 등 허용기준’을 마련하여 운영해 오고 있다. 본 연구에서 제시한 방안들을 구체화하고, 실질적인 대안이 될 수 있도록 법령화하며, 관련부처 및 관련기관이 서로 협력해 나가야 할 것이다.