지적공부의 변경과 관련한 처분성에 관한 연구 = A Study on the Characteristic of Administrative Disposition with Regard to Changes in cadastral record

지적공부 변경 및 신청 거부 행위의 처분성 기준을 검토한다.

토지대장 등의 지적공부는 행정사무집행의 편의와 사실증명의 자료로 삼기 위한 것일 뿐 그 등재행위로 인하여 당해 토지에 대한 실체상의 권리관계에 아무런 변동을 가져오지 않는다는 이유로 지적공부의 등재행위의 처분성을 부정하는 것이 종래 판례의 입장이었다. 그러나 지적공부 소관청의 지목변경신청 반려행위를 행정처분으로 인정한 대법원 2004. 4. 22. 선고 2003두9015 전원합의체판결 이후로 공적 장부의 다른 여러 기재사항에 대해서도 그 처분성이 문제 되고 공적 장부의 등록 및 변경행위 및 이에 대한 신청의 거부 행위에 대해 처분성을 인정하는 범위가 확대되고 있으나 여전히 부정하고 있는 판례도 있어 처분성이 인정되는 범위나 기준이 명확하지 않다. 위 전원합의체판결은 지목이 소유권을 제대로 행사하기 위한 전제요건으로서 소유자의 실체적 권리관계에 밀접하게 관련되어 있다는 이유로 지목변경신청 거부행위의 처분성을 인정하였지만 권리관계에 밀접하게 관련되어 있다는 것이 구체적으로 무슨 의미인지는 명확히 밝히지 않았다. 전원합의체판결 전후로 공적 장부의 기재ㆍ변경의 처분성이 쟁점이 된 판례를 검토한 결과 위 전원합의체판결에도 불구하고 대법원은 아직 처분성의 요건으로 요구하는 ‘권리관계에 영향을 미칠 것’을 어떻게 해석할 것인지에 대해 완전히 입장을 변경하지는 못한 것으로 보인다.

판례가 처분성의 개념 요건으로서 ‘권리관계에 직접적으로 영향을 미칠 것’을 요구하는 것은 행정소송법 규정에 없는 요건을 추가로 요구하여 항고소송 대상의 범위를 축소시키는 것이긴 하나 항고소송의 불필요한 확대를 막기 위해 어느 정도 필요한 요건으로 이해된다. 다만 그 개념의 모호함은 행정소송의 대상 범위를 불확실하게 만들어 구제대상여부에 대한 판단의 책임을 국민에게 전가하는 것이므로 일관된 기준이 제시되어야 하며 지나치게 협소하게 해석ㆍ적용되어서도 안 될 것이다. 위 전원합의체판결과 최근의 판례의 경향 상 ‘권리관계에 영향을 미칠 것’을 처분성의 요건으로 요구할 때 ‘권리관계’의 의미는 사권인 재산권뿐만 아니라 건축적합성과 같은 토지의 이용가능성, 토지 이용에 대한 공적 규제, 과세 부담의 범위 등과 같은 공법상의 권리의무도 포함하는 것으로 보아야 하고, ‘영향을 미친다’의 의미는 어떤 행위의 일반적 법적 효과로서 권리변동을 일으키는 것뿐만 아니라 사실적, 경제적 측면에서의 권리행사의 가능성을 포함하여 경험상 권리행사에 지장이 생기는 경우도 포함하는 것으로 해석하여야 한다.

이를 지적공부의 기재사항의 변경과 관련해서 보면, 지적공부의 기재사항들은 특히 소유권 등 토지에 대한 재산권의 범위, 행사, 교환가치 및 토지의 이용에 관한 공법적 법률관계와 모두 관련이 깊은 사항으로서 그 기재사항의 기재 및 변경 여부에 따라 공법상의 권리의무 및 재산권에 법적, 사실적, 경제적 영향이 미치므로 원칙적으로 모든 지적공부 기재 및 변경에 관하여 처분성을 긍정하여야 한다. 다만, 지적공부의 기재사항 중 경계의 변경ㆍ정정과 관련해서는 인접 토지와 경계분쟁이 있는 경우에는 경계확정소송 등을 통해 경계에 관한 사적인 분쟁을 해소한 후 이에 대한 경계변경ㆍ정정을 신청할 수 있도록 하는 것이 바람직하다.