도시정비사업에서 대지 확보를 위한 건물인도청구의 문제: 매도청구권 규정의 삭제와 행정대집행의 도입을 중심으로

도시정비사업의 토지·건물 확보를 위한 인도청구 수단과 법적 문제를 검토했다.

도시정비사업의 사업시행자는 신축 공사에 착수하기 위하여 정비구역 내의 토지와 건축물을 현실적으로 확보하여야 한다. 그러나 「도시 및 주거환경정비법」은 그 확보의 수단과 절차를 정면으로 규정하고 있지 아니하고, 실무는 재건축사업에서의 매도청구권 행사와 관리처분계획인가·고시의 효력에 근거한 건물인도청구라는 두 가지 민사법적 수단에 의존하고 있다. 이 글은 위 두 수단이 모두 도시정비법의 공법적 성격에 부합하지 아니함을 밝히고자 한다. 첫째, 도시정비법은 정비구역 지정에서 이전고시에 이르는 사업의 전 과정을 행정처분의 연쇄로 구성하면서도, 정작 사업의 성패를 좌우하는 부지 확보 단계에서만 사법(私法)적 수단을 동원한다. 둘째, 도시정비법 제81조 제1항은 종전 권리자의 사용·수익 정지를 규정할 뿐 사업시행자에게 대세적 권원을 부여하지 아니하므로, 이를 소유물반환청구권의 근거로 삼는 것은 무리한 해석이다. 셋째, 매도청구권은 사업의 실체가 확정되기 전인 조합설립 단계의 미동의를 이유로 행사되면서도 생활보상을 결여하고 있다. 넷째, 인도청구는 민사소송으로, 주거이전비 등의 보상은 당사자소송으로 쟁송절차가 이원화되어 동일한 쟁점이 중복 심리된다.

이에 이 글은 ① 조합설립미동의자에 대한 매도청구권 규정(도시정비법 제64조)을 삭제하고 분양신청 절차와 손실보상 협의로 일원화할 것, ② 토지등소유자의 지장물 철거·이전의무와 그 불이행에 대한 행정대집행의 근거를 도시정비법에 명문으로 신설할 것을 제안한다. 인도의무를 비대체적 작위의무로 보아 대집행에서 제외하는 판례를 전제하더라도, 정비사업이 지향하는 것은 점유의 이전이 아니라 지장물의 제거이므로, 의무의 내용을 ‘인도’가 아닌 ‘철거’로 재구성함으로써 대집행의 길을 열 수 있다. 대법원은 철거 대집행 과정에서 부수적으로 퇴거 조치를 할 수 있고 별도의 퇴거 집행권원은 필요하지 아니하다고 판시하였으므로, 철거의무가 법정되면 현행의 이중 절차는 하나의 공법적 절차로 통합된다. A project implementer under the Act on the Improvement of Urban Areas and Residential Environments (hereinafter, the "Urban Improvement Act") must obtain the actual possession of the land and buildings within an improvement zone before construction can begin.

The Act, however, does not squarely regulate the means and procedures for doing so. In practice, implementers rely on two private-law devices: the right to demand sale against non-consenting owners in reconstruction projects and a claim for delivery of buildings grounded in the effect of the authorization and public notice of the management and disposal plan. This article argues that neither device coheres with the public-law character of the Act.

First, the Act structures the entire project―from designating the improvement zone through the transfer notice―as a chain of administrative dispositions; however, private-law instruments are deployed precisely at the stage that determines the fate of the project. Second, Article 81(1) merely suspends the former right holder’s use and profit; it confers no title effective against third parties. Therefore, treating it as the basis of a proprietary claim for the return of possession is a strained construction.

Third, the right to demand saleis exercised on the ground of non-consent at the association-formation stage, before the substance of the project is fixed, and lacks any provision for livelihood compensation. Fourth, a delivery claim proceeds as a civil action, while compensation, such as housing relocation expenses, proceeds as public-law party litigation; therefore, the same issue is examined twice before different courts.

The article, therefore, proposes repealing Article 64,consolidating site acquisition into the parceling-out application procedure and the ensuing consultation on compensation, and expressly providing for landowners’ obligation to remove or relocate obstacles together with a statutory basis for administrative vicarious execution. Even accepting that an obligation to deliver is non-substitutable and, thus, outside the scope of vicarious execution, an improvement project ultimately seeks not the transfer of possession but the removal of structures. Recasting the obligation as one of "removal" instead of "delivery," thus, opens the path to vicarious execution.

The Supreme Court has held that, where removal may be carried out by vicarious execution, occupants may be evicted incidentally without a separate enforceable title; once the removal obligation is codified, today’s duplicated proceedings can be merged into a single public-law procedure.