노후산업단지의 비혁신형 도시산업 집적지 형성에 관한 연구 : 서울온수산업단지를 사례로

수도권 공장 개별입지 규제의 실태와 개선방안을 화성시 사례로 연구했다.

서울온수산업단지는 1971년 준공된 국내 제1호 민간산업단지로, 영등포공업인협회 주도로 서울시 구로구와 경기도 부천시 행정구역에 걸쳐 조성되었다. 준공 후 약 50년이 지난 현재, 서울온수산업단지 대부분의 건축물은 노후화되었고 행정구역별로 차별적인 경관이 나타나고 있다. 이 연구의 목적은 서울온수산업단지의 차별적인 경관과 건축물의 노후화를 발생시킨 요인을 규명하고, 서울온수산업단지에서 발생하고 있는 산업 집적의 정체성을 고찰하는 것이다. 즉, 노후산업단지는 정말 ‘노후(老朽)한’ 산업단지인지, 물리적 시설이 노후화된 산업단지는 산업 및 기업 집적 측면에서도 노후화된 산업단지로 귀결될 수 있는지에 대한 답을 찾는 것이다. 이를 위해, 다음과 같은 네 가지 질문을 제기하였다. 첫째, ‘서울온수산업단지는 어떠한 과정을 거쳐 현재와 같은 경관이 나타나게 되었는가?’ 둘째, ‘서울온수산업단지의 건축물 노후화와 차별적·부분적 재생을 발생시킨 요인은 무엇인가?’ 셋째, ‘20년 이상이 경과되고 물리적으로 노후화된 산업단지는 클러스터로서의 산업단지 노후화로 귀결될 수 있는가?’ 넷째, ‘물리적 시설의 노후화에도 불구하고, 서울온수산업단지에서 발생하고 있는 산업 집적의 정체성은 무엇인가?’이다. 이에 대한 연구의 결과는 다음과 같다.

첫째, 서울온수산업단지의 약 50년 시기를 구분한 결과, 준공 후 20년이 경과된 1990년을 기점으로 산업단지의 생산성이 약화되기 시작하였으며, 사업체당 종사자수가 꾸준히 감소하는 기업의 영세화가 발생하고 있다. 또한, 서울온수산업단지 전체 건축물의 평균 준공 후 경과년수는 39.4년으로 건축물의 노후화가 진행되었고, 행정구역별로는 서울 구로구 관할지역(42.5년)이 경기 부천시 관할지역(35.2년)보다 건축물의 노후화가 더 심화된 것으로 나타났다. 둘째, 서울온수산업단지 건축물의 차별적 재생은 행정구역별로 상이한 토지이용규제와 산업단지 재생 거버넌스의 특성으로부터 발생하였다. 서울온수산업단지의 서울 구로구 관할지역은 1977년부터 개발제한구역으로 지정되는 등 규제가 끊임없이 강화되어 왔으며, 2008년과 2019년 추진되었던 재생사업이 무산되면서 현재까지 개발행위허가제한 규제가 적용되고 있다. 반면, 경기 부천시 관할지역은 준공 후 현재까지 토지이용규제의 적용되지 않았고, 최근 개별 기업을 중심으로 지식산업센터를 포함한 신축 공장이 입지하면서 건축물의 재생이 발생하고 있다. 이는 기존 이론에서 클러스터에 간접적인 영향을 주는 외부 상호작용의 요인으로 간주되었던 정부의 정책과 규제(policy and regulatory regime)가 클러스터의 노후화와 산업단지의 재생 방향을 결정하는 직접적인 요인임을 보여주는 사례이다.

뿐만 아니라, 산업단지 거버넌스 주체들의 복잡한 이해관계에서 나타난 산업단지에 대한 인식 차이는 서울온수산업단지의 재생 정책을 실패로 이끌었다. 이는 산업 및 혁신 공간으로서 산업단지의 사용가치와 부동산 자산으로서 산업단지의 교환가치의 대립으로 인한 산업공간의 부동산 갈등이 발생하면서 산업단지 시설의 노후화와 생산 공간의 비혁신성을 강화시키고 있다. 셋째, 서울온수산업단지의 건축물과 시설의 노후화에도 불구하고, 기계업종 중심의 도시산업 집적이 발생하고 있다. 이러한 집적을 유발시키는 요인은 4가지로 도출되었다. 수도권 지역을 범위로 나타난 국지화된 기계업종 중심의 입주기업 거래 네트워크, 소필지화로 인한 소규모 공장이 출현하면서 서울시 내 개별입지하고 있던 영세한 도시기계 기업의 입주, 서울 내에서 소음 유발 공정이 허용되는 제조업 집적지라는 점, 고숙련 기술 인력의 확보가 가능한 서울 지역 내에 입지하고 있다는 점에서 집적이 발생하고 있다. 그러나, 이 집적은 ‘산업단지로서의 비혁신성’, ‘입주기업의 비혁신성’, ‘수도권 도시산업의 비혁신성’의 특성이 나타나고 있다. ‘산업단지로서의 비혁신성’은 생산과 혁신을 위한 공간과 부동산 자산으로서 공간 간 갈등으로 인하여 시설 노후화와 공간의 영세화가 발생하면서 나타나는 산업단지의 생산 기능의 약화를 의미한다. ‘입주기업의 비혁신성’은 입주기업이 제한된 혁신성을 보유하고 있음을 의미한다.

‘수도권 도시산업의 비혁신성’은 기계업종 중심의 수도권 도시산업의 전반적인 쇠퇴와 맞물리면서 나타나는 산업단지의 산업 쇠퇴를 의미한다. 결론적으로 서울온수산업단지의 토지이용규제와 산업단지 재생 거버넌스, 부동산 갈등의 문제들은 산업 집적의 비혁신성을 발생시켰다. 즉, 서울온수산업단지의 정체성은 ‘비혁신형 도시산업 집적지’이다. 이는 산업 집적이 단기간에 형성되는 것이 아니며, 물리적 재생만으로는 기업과 산업 집적이 형성된 공간의 입지적 관성을 깰 수 없다는 점을 시사한다. 그러나, 도시 산업의 쇠퇴가 맞물리면서 산업단지 건축물의 노후화가 장기간 지속될 경우, ‘비혁신형 도시산업 집적지’는 도시산업의 슬럼 또는 도시산업 빈민지구로 전락할 수 있는 가능성이 높으므로 이에 대한 시의적 대안이 필요하다. 이 연구의 주요 학술적‧정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 산업단지의 노후화를 진단함에 있어서 물리적 시설 노후화를 강조하는 ‘노후산업단지’의 접근과 산업 및 기업의 집적 차원인 ‘산업 집적지와 클러스터’의 접근을 결합하여 ‘비혁신형 도시산업 집적지’라는 노후산업단지의 정체성을 도출한 점이다. 둘째, 산업단지의 노후화를 진단하는 세부 지표로 토지이용규제, 산업단지 재생 거버넌스, 입주기업의 거래 네트워크, 기업의 혁신성을 제시한 점이다.

셋째, 산업단지 재생을 위한 민간 투자 활성화를 위해서는 지역별 산업단지 특성에 기반한 질적 수준이 높은 재생 거버넌스의 구성이 필요하다는 점이다. The Seoul Onsu Industrial Complex, established in 1971 as the first private industrial complex in Korea, was developed across the administrative areas of Guro-gu, Seoul and Bucheon-si, Gyeonggi-do, under the leadership of the Yeongdeungpo Industrial Association. Approximately 50 years post-completion, most of the buildings in the Seoul Onsu Industrial Complex are showing signs of aging, with distinctive landscapes appearing across different administrative jurisdictions.

This study aims to identify the factors causing distinctive landscape and aging of buildings in the Seoul Onsu Industrial Complex, and to examine the identity of industrial agglomeration occurring there. Specifically, it seeks to determine if an old industrial complex is truly ‘old’ or if an industrial complex with physically old infrastructure also concludes as an old industrial complex in terms of industrial and enterprise agglomeration.

To achieve this, the researcher suggests four key research questions: First, ‘What process has led to the current landscape of the Seoul Onsu Industrial Complex?’ Second, ‘What factors have caused the deterioration and distinctive/partial regeneration of buildings in the Seoul Onsu Industrial Complex?’ Third, ‘Can an industrial complex physically aged for over 20 years be regarded as an old industrial cluster?’ Fourth, ‘What is the identity of the agglomeration occurring in the Seoul Onsu Industrial Complex, despite the deterioration of physical facilities?’ The research findings are as follows.

Firstly, after dividing the approximately 50-year period of the Seoul Onsu Industrial Complex, it was observed that, starting from 1990, 20 years after its completion, the productivity of the industrial complex began to decline, and the downsizing of businesses marked by a consistent decrease in the number of employees per company has been occurring. In addition, the average age of all buildings in the Seoul Onsu Industrial Complex since their completion is 39.4 years old, indicating ongoing building deterioration.

In terms of administrative districts, buildings in the area under the jurisdiction of Guro-gu in Seoul (42.5 years old) showed more advanced deterioration than those in the area under the jurisdiction of Bucheon-si in Gyeonggi-do (35.2 years old). Secondly, the distinctive regeneration of the buildings in the Seoul Onsu Industrial Complex was caused by variations in the regulations of land use and characteristics of industrial complex regeneration governance in different administrative districts.

The area under the jurisdiction of Guro-gu in Seoul has faced ever-strengthening regulations since being designated as a development-restricted area in 1977, and the redevelopment projects initiated in 2008 and 2019 were discontinued, leading to ongoing restrictions on developmental activities. In contrast, the area under the jurisdiction of Bucheon-si in Gyeonggi-do has not been subjected to the restrictions of land use since its completion, and the establishment of new factories, including knowledge industry centers centered on individual companies, is triggering a renewal of buildings. This is an example that shows how governmental policy and regulatory regime, traditionally considered i