행정입법과 자치재정권 간 관계 - 토지분 재산세 과세대상구분의 입법위임을 중심으로

토지분 재산세 과세대상 구분의 입법위임과 자치재정권을 검토한다.

□연구목적 ○「지방세법」이 토지분 재산세(구 종합토지세) 과세대상을 각각 종합합산과세, 별도합산과세 및 분리과세 대상으로 구분하면서 각각의 과세대상에 대한 구체적인 내용을 행정입법(지방세법 시행령)에 위임하고 있는데, 이 지방세법 시행령의 예기치 못한 개정이 자치단체의 자치재정권을 침해하는 결과를 야기한다는 자치단체의 주장이 등장함 ○실제로 토지분 재산세 과세대상 구분을 입법위임하고 있는 「지방세법」 및 그 시행령이 지방자치단체의 자치재정권을 침해하는지에 대하여 법리적 검토가 필요함 ○구체적으로 적시된 사례를 중심으로 개별적이고 구체적인 법적 쟁점에 대하여 법 이론과 판례의 태도를 살펴봄으로써 토지분 재산세 과세대상 구분에 관한 관계법령의 합헌성 여부에 관한 분석을 진행함 ○나아가 지방자치제도의 실효적 보장의 측면에서 개헌안에서 논의되었던 주요쟁점에 대하여 살펴봄 □주요내용 1) 행정입법의 한계에 관한 헌법이론과 판례의 태도 ○우리 헌법은 의회 입법의 원칙을 선언하고 있지만, 행정입법의 필요성이 증대되는 행정국가적 성격을 수용하여 입법권을 국회 이외에 대통령, 총리, 각 부 장관 및 대법원장, 헌법재판소장, 중앙선거관리위원장 및 지방의회에 배분하고 있음 ○행정입법은 행정주체가 일반적·추상적 규범을 정립하는 작용 또는 그에 따라 정립된 규범을 의미하며, 헌법은 행정입법을 무제한적으로 허용하는 것이 아니라 그 한계까지 함께 적시함으로써 행정입법의 이른바, ‘기본권기속성’을 강조하고 있음 -이른바‘기본권기속성’은 행정입법과 국민의 기본권과의 관계에서 논의되는 것이며, 구체적으로는 기본권의 최대보장의 측면에서 폭넓게 인정되는 것이지 국민의 기본권을 쉽게 제한하기 위한 수단이 될 수 없음을 의미함 ○행정입법의 실체적 한계로서 포괄위임금지원칙과 본질성이론에 대하여 살펴보았음 ○포괄위임금지원칙은 헌법 제75조를 직접 근거로 하여 도출되는 헌법이론으로서 행정부에 대한 입법위임의 질적ㆍ양적 한계를 설시한 원칙이고, 구체적으로 입법자는 “구체적으로 그 범위를 정하여” 대통령에게 입법의 위임을 할 수 있다는 원칙을 의미함 -포괄위임금치원칙은 입법위임을 하는 수권법률의 위헌성 평가요소이며, 그 구체적 판단 기준으로서 헌법재판소는 예측가능성 이론을 제시하고 있음 -예측가능성 이론은 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하는 것으로 헌법재판소의 판례를 통하여 확립되었음 -예측가능성 이론의 구체적 적용에 있어서 위임의 구체성ㆍ명확성의 정도가 규제대상에 따라 달라지고 특히 처벌법규나 조세법규 등 국민의 기본권에 대한 직접적 제한의 가능성이 드러나는 영역에서는 위임에 대한 엄격한 제한이 요구된다고 함 ○본질성이론은 침해유보론을 대체하면서 등장한 법률유보이론으로 국가의 본질적 결정에 관해서는 반드시 의회가 직접 “법률”로써 정해야 한다는 원칙이며, 행정 입법의 내용적 한계로 기능함 -구체적으로 어떠한 법률이 행정부에 대하여 입법의 위임을 할 때에는 그 방법적 측면에서 포괄위임금지의 원칙을 준수하여야 하고 내용적으로 입법위임이 가능한 사항 즉, 非입법사항(비본질적 사항)에 대하여만 위임을 해야 한다는 것이 헌법이 정하는 행정입법의 한계라 할 수 있음 ○그 외에도 법률 우위의 원칙에 따른 위임입법의 내용적 한계, 비례의 원칙 준수 여부가 행정입법의 한계로 기능함 2) 헌법이 보장하는 지방자치-제도적 보장 ○제도적 보장이론은 제도보장이론을 선거제도, 정당제도, 지방자치제도, 교육제도 등 공법 영역에서 등장하는 국가 존립의 기반이 되는 제도에 확장시켜 적용한 것임 ○지방자치를 우리 헌법재판소와 같이 제도적 보장이론에 따라 해석하면, 지방자치 단체의 존속보장과 자치사무 및 자치기능의 보장을 내용으로 하지만, 입법자의 광범위한 형성의 자유에 따라 제도의 존재 양상에 다양한 변화가 예견되고, 그 효력은 최소보장에 미칠 뿐이며, 이러한 측면에서 기본권의 최대보장과 명백한 차이가 드러남 ○헌법재판소는 지방자치단체의 자치재정권에 대하여 “지방자치단체가 재산을 관리하며 재산을 형성하고 유지할 권한”이라고 명시하면서, 그 구체적인 범위는 법령에 의하여 형성된다는 제도적 보장이론을 일관되게 적용하고 있음 ○이러한 자치재정권은 「지방자치법」, 「지방재정법」 및 관계 법률로써 구체적으로 정함에 따라 확정될 수 있으며, 그럼에도 불구하고 법률상의 규정이 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다면 지방자치의 제도적 보장에 비추어 위헌이라는 결론에 도달하게 됨 ○그러나 실제로 헌법재판소가 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다는 이유로 위헌을 선언한 사례는 찾아보기 매우 어려움 3) 현행 헌법에 따른 행정입법과 자치권 보장의 관계 ○행정입법의 한계 및 제한에 관한 논의는 종래 국민의 기본권 보장과 관련하여 논의되어 왔으며, 우리 헌법도 이러한 외형을 갖추고 있음 ○따라서 행정입법의 한계 및 그 제한에 관한 문제는 주로, 헌법이 보장하는 기본권이 헌법기관인 국회의 위헌적 위임법률 혹은 행정부의 위법한 입법 작용을 통해 침해되었다는 주장의 형태로 드러나며, 위임입법 혹은 행정입법에 대한 위헌성 심사 기준 역시 국민의 기본권 보장을 초점으로 하고 있음 ○지방자치단체는 행정주체인 공법인에 해당하여 기본권을 향유하는 기본권 주체가 아니며, 지방자치단체에게 기본권 주체로서의 지위를 인정하면, 공권력의 주체인 공법인이 스스로의 권한을 제한하는 기능의 기본권을 향유한다는 모순이 발생하게 되어 예외적으로 사법절차상의 필요에 따라 절차적 기본권이 인정될 뿐임 ○지방자치 보장의 본질적인 내용으로서 자치권의 침해가 발생하는 경우 이를 다툴수 있도록 규범화한 법률이 존재한다는 가정 하에, 그 법률에 따라 자치권의 침해를 주장할 수 있을 뿐이라는 점에서 국민에게 수단적 장치로서 재판청구권과 같은 절차적 기본권이 보장되는 경우와는 상당한 차이를 드러냄 ○다시 말하면, 자치재정권의 침해가 인정된다

하더라도 ‘법률’로써 그 구제장치가 마련되지 않는 한 재판상 소구가 불가능하여 실효적인 역할을 기대하기 어려움 ○현실적으로는 지방자치를 규정한 헌법 조항을 제도적 보장이론에 따라 해석하는 헌법재판소의 관행이 굳어져, 지방자치단체의 자치권이 행정규칙형식의 법규명령에 의하여도 제한될 수 있다고 판시함으로써 지방자치의 실질적 이념이 무시되고 있는 실정임 4) 개헌안과 자치권 보장 ○이러한 헌법 해석의 관행은 자치단체의 자치권을 명목적인 것에 불과하게 만들어 여러 가지 문제점을 낳고 있고, 이러한 문제점을 포함하여 여러 가지 헌법 현실을 타개하기 위하여 문재인 정부에서는 개헌을 시도한 바 있음 ○개헌안에는 국가와 지방의 경비부담 기본원칙을 헌법적 차원에서 명시하고 있을 뿐 아니라 지방의 세율결정권의 확대를 도모하고 있어(개헌안 제124조), 자치재정권의 중요성을 강조하고 이와 관련된 구체화 법률을 규범화하는 데 필요한 지침을 제시하고 있음 ○개헌안은 또 지방자치단체의 자치입법권의 법적 지위를 격상시키려는 노력으로 자치입법권의 보장범위를 다음과 같이 확대하고 있음 -현행 헌법 제117조 제1항은 “법령의 범위 안에서” 자치입법권을 보장하고 있으나 개헌안은 이를 “법률에 위반되지 않는 범위에서”라고 규정하여 폭넓은 자치입법권을 보장함 ○개헌안은 지방자치 제도의 규범적 의의를 살려 실질적 제도보장에 입각한 분권론자의 해석을 반영하였다고 평가할 수 있음 ○개헌안은 자치입법이 법률에 위반되지 않는 한 헌법적으로 존중받아 마땅하다는 원칙을 선언함으로써 자치제도 보장의 구체적 내용에 변화를 이끌어내었음 -법률의 위임을 받는 행정입법 중 법률종속적 효력을 갖는 법규명령을 통해 자치입법을 제한할 수 없게 되므로, 자치입법을 제한하기 위하여는 적어도 법률로써 그 한계를 규정하여야 한다는 원칙을 성문화하였음 ○이로 인하여 지방자치단체의 자치권은 원칙적으로 행정입법에 의한 제한이 불가능해지는 결과가 나타나게 됨 ○또한 실질적 지방자치 실현의 매우 중요한 역할을 하는 자치재정권에 대하여 헌법이 직접 부연하고 있는바, 그 내용은 지방자치단체가 그 지출에 소요되는 재원을 스스로의 책임에 따라 마련할 수 있는지에 관한 내용에까지 확장되고 있음 5) 토지분 재산세 과세대상 구분의 입법위임의 합헌성 ○현행 헌법과 그 해석에 관한 헌법재판소의 태도에 따르면 토지분 재산세 과세대상 구분의 입법위임 자체는 합헌적임 ○일부 과세관청이 주장하는 대로, 행정입법의 개정이 예기치 못하게 이루어졌다

하더라도 그 자체로 지방자치단체의 자치재정권을 침해하지는 않음 ○이는 우리 헌법이 지방자치를 제도적으로 보장하고 있다는 점에 기인하므로, 궁극적으로 과세관청이 원하는 수준의 자치권 보장을 위해서는 개헌이 필요하다는 판단임 □정책제언 ○지방자치단체의 자치권 침해에 관한 문제는 현행 헌법 하에서는 입법자의 광범위한 형성의 재량 범위 내에서 인정되는 것이므로, 헌법재판소가 관행적으로 확립해 온 해석방법의 궁극적인 변화를 시도하지 않는 한, 법률의 개정을 통해 해결하기 어려운 문제임 ○문재인 정부에서 제안되었으나 불발되었던 개헌안에 따르면, 자치권을 “법률에 위반되지 않는 범위 내에서” 인정함으로써 지방자치의 실효적 보장을 위한 장치를 마련하고 있음 ○이러한 개헌안에 따라 문제 사례를 적용할 경우 자치권 보장적 측면에서 다양한 방법과 정책이 수립될 수 있음 ○따라서 궁극적으로는 지방자치의 헌법적 보장의 실효적 장치를 확보할 수 있는 방향으로 개헌이 이루어져야 자치권 강화가 현실화될 것이라고 판단함