문화재ㆍ문화재보호구역 내 수익 부동산의 감면 타당성 연구

문화재보호구역 내 수익 부동산의 재산세 감면 타당성을 분석했다.

□ 연구목적 ○ 해운대 동백섬은 시·도지정 문화재(기념물 제46호)로서 문화재보호구역으로도 함께 지정되어 있으며, 섬 내 부동산에 대하여 재산세 감면 혜택이 주어지고 있음. - 단, 해운대 동백섬 내 고급호텔 부분은 문화재·문화재보호구역 지정에서 제외됨. - 토지이용 및 거래가 제한되고 건축행위가 규제되는 등 재산권 행사에 제약이 발생하는 만큼, 문화재로 분류되는 해운대 동백섬 ‘토지’에 대해서는 재산세를 100% 감면해 주고 있으며 문화재보호구역 안의 부동산으로 분류되는 섬 내 ‘건물’에 대해서는 재산세를 50% 감면해 주고 있음. ○ 이에 배경하여, 해운대 동백섬 내 위치한 복합해양레저 수익사업 시설 ‘더베이101’(2014.4월 준공)은 지난 7년간 3억 5천만 원의 재산세 감면 혜택을 받아 왔음. - ‘더베이101’의 주 사업은 해양레저사업이며, 비수기 외에는 외식 등의 부대사업을 운영 비율 40% 이하의 범위 내로 제한하는 협약하에 건축 허가됨.

· 민간 복합해양레저(해양스포츠와 외식 등의 통합) 시설 ‘더베이101’의 유치 목적 : 해양레저 특구로서 해운대구의 성장 도모 · ‘더베이101’의 면적 규모1) : 건축물 연면적(8,233㎡), 대지 면적(6,258㎡) - ‘더베이101’의 재산세 감면액(해운대구청 산출, 3억 5천만 원) 산출 기간은 2014년~2020년이며 재산세 토지분 100% 및 건물분 50% 감면에 근거하고 있음. ○ 하지만 해운대구는 ‘더베이101’에 대하여 다음의 사유를 이유로 감면 유지가 타당한 것인지 검토 필요성을 제기하고 있음. - 당초 문화재 및 문화재보호구역에 다소 현상변경이 발생하더라도 만들고자 했던 해양레저기지로서의 조성 목적과는 달리 ‘더베이101’은 자연환경과 뛰어난 경관을 이용한 음식점 등 근린생활 시설로 사용되고 있는 실정임. · 해양레저사업의 운영비율을 60% 이상 유지하겠다는 애초 협약은 지켜지지 않고 있으며, 개장 후 7년이 지난 현재, 문화재ㆍ문화재보호구역의 빼어난 경치 및 가치를 배경으로 한 음식점 및 식음료 부대사업의 운영비율이 90% 이상인 것으로 추정되고 있음. ○ 이에 본 연구는 ‘더베이101’에 대한 감면 타당성을 감면의 필요성·형평성·효과성 분석을 통하여 평가하고자 함.

- 즉, 본고는 문화재 및 문화재보호구역인 해운대 동백섬 내의 수익사업 부동산에 대한 지방세(i.e., 재산세) 감면특례가 적정성을 갖추고 있는지 객관적으로 분석 및 연구하는 데 목적이 있음. 아울러 부산시 해운대구의 합리적인 세정운용 및 입법정책의 방향을 제시하기 위한 체계적인 개선방향을 검토하고자 함. □ 주요내용 ○ ‘더베이101’에 대한 감면 필요성 분석 결과는 다음과 같음. - (정책목표ㆍ취지의 정합성) 해운대 동백섬 및 그 보호구역에 대한 감면과 ‘더베이101’에 대한 감면은 감면정책의 목표와 취지에 있어서 정합성을 구축하고 있지 못하다고 판단됨. · 해운대 동백섬 및 그 보호구역에 대한 감면정책은 문화재로서 해운대 동백섬의 원형·가치 보존과 그에 영향을 미칠 수 있는 주변 자연환경의 훼손을 방지하는 데 궁극적인 목적이 있음. · 반면 ‘더베이101’은 해양레저와 외식공간의 결합을 통한 부산시 해운대구의 레저ㆍ외식 명소 이자 부산국제보트쇼 갈라 디너, 부산국제영화제 요트 리셉션과 쇼박스의 밤 등 대형 행사를 수행해 온 대표적인 마이스(MICE) 행사의 1번지로서, 사실 문화재의 가치 보존이나 주변 자연환경의 보호와는 밀접한 관련성을 지니고 있지 않음. · 또한, 해양레저기지 조성을 목적으로 한 당초 해운대구와의 협약도 지켜지지 않고 있어 여러모로 정책에 부합하는 모습을 갖추고 있다고 보기 어려울 것임.

- (정책대상의 공익성) ‘더베이101’은 지리적으로 문화재ㆍ문화재보호구역 내에 위치하고 있지만, 실제 문화재 및 그 보호구역의 보존이나 그밖에 기대할 수 있는 공익성의 발현과는 큰 연관성을 찾기 어렵다고 평가되는 바임. · ‘더베이101’의 고유목적 사업은 해양레저스포츠 사업으로서 수익창출에 주 목적을 두고 있으며, 주 목적 외 사업도 음식점 및 식음료 사업(레스토랑, 한우전문식당, 생맥주펍, 커피숍)으로 구성되어 있는 관계로 전체 추진 사업의 형태가 수익성 사업구조를 이루고 있어 공공의 이익을 도모하는 성질의 사업과는 괴리감을 가짐. · 해양레저특구 내 전초기지 조성을 ‘더베이101’의 공익적 모습으로 참작한다고 할지라도 수익 사업 비중이 현저하게 주 목적 외 사업으로 편중돼 있어 공익성과의 거리감은 여전히 큼. · 한편 해운대구민을 위한 공헌 활동을 공익성 추구로 볼 수 있지만, 해운대구민을 위해 추진하는 다양한 사회공헌사업이나 뚜렷한 채용 증진의 노력을 찾기 어려운 실정임. · 소유지분 측면에서도, ‘더베이101’에 대하여 공공부문의 소유지분이 전무해 향후에라도 공익성 가치 추구를 기대해 보기에는 그 여지가 좁다고 보는 것이 타당하다고 사료됨.

- (정책수단의 효율성) ‘더베이101’에 대한 감면이 대규모 수익사업장에 세금 지원을 해주는 것이 되지만, 결과적으로 해당 감면 혜택을 활발히 환류시키기엔 충분한 대상이라고 볼 수 없어 세정당국이 행정비용을 지불하면서 직접 지출을 수행하는 것보다 수단적으로 효율성을 갖는다고 평가할 수 없을 것임. · ‘더베이101’ 내 입점 업체의 임대료나 시설 이용객의 이용요금이 인근 유사 업종의 다른 수익시설과 차이가 없거나 때론 오히려 높게 책정되어 있어, ‘더베이101’에 대한 재산세 감면 혜택이 이용자에게 직·간접적으로 전달되고 있다고 보기 어려운 상황임. · 해운대구에 대한 사회공헌사업을 추진함으로써 해당 혜택의 공공환류를 추구할 수 있겠지만, 현재 관련 사업의 추진 내역이 파악되지 않고 있어 이러한 부분에서도 ‘더베이101’에 주어진 조세감면 혜택이 공공으로 환류되고 있다고 보기에는 무리가 있음. · 재산세 감면 혜택이 ‘더베이101’ 소유주에게 귀속되고 있다고 보일 수 있는 부분이 크다고 사료됨. - (정책대상의 담세력) 손익 분석 결과에 기반했을 때, 코로나19의 영향 등에 따라 담세력 수준이 다르게 나타날 수 있지만, 현재 어느 정도 담세력을 갖추고 있는 것으로 판단되는 바임.

· ‘더베이101’을 소유하고 있는 ㈜동백섬마리나는 2019년~2020년 사이 매출 및 이익 측면에서 소폭 증가 또는 감소가 관찰되지만, 양해 모두 약 20억 원의 영업이익 및 약 10억 원의 당기순이익을 기록함. · 만약 ‘더베이101’에 대한 연간 약 5천만 원의 감면세액(2014년~2020년 연평균액)이 부과 전환됐을 시, 감면수혜 당사자인 ㈜동백섬마리나는 손익 상태에 기반하여 이에 대한 부담 능력을 갖추고 있다고 보이지만 전액 납부하기엔 부담이 될 수 있을 것으로 보임. ○ ‘더베이101’에 대한 감면 형평성 분석 결과는 다음과 같음. - (타 문화재·문화재보호구역 내 수익사업 부동산과의 비교) ‘더베이101’에 대해 우대적 측면이 존재하였지 정책상 형평적으로 접근해 왔다고 단언하긴 어렵다고 사료됨. · 분석자료의 한계 및 해운대 동백섬이 시·도지정 문화재이자 문화재보호구역이라는 데 배경하여, 부산시 ‘권역 안’의 ‘시·도지정’ 문화재ㆍ문화재보호구역 내 수익사업 부동산과 비교한 결과임. · 먼저, 부산시 권역 안 시·도지정 문화재나 문화재보호구역 내에서는 수익사업을 하지 않는 경우가 현재의 보편적인 양상이나 ‘더베이101’은 이러한 모습에서 벗어나 심지어 시·도지정 문화재 위에서 수익사업을 영위하는 경우에 해당함.

· 또한, ‘더베이101’은 일반음식점, 라이프스타일 편집샵, 연회장, 야외테라스 등 대형 근린생활시설과 문화·집회시설로 사용되어 현상변경에 대한 영향력이 크고 영리성에 집중한 건물 연면적 2천 평 이상의 대형 수익사업용 시설로, 부산시 권역 내 타 시·도지정 문화재보호구역의 수익사업용 부동산(주차장, 소규모 형태의 매점, 노점상 등 현상변경도 적고 방문객을 위한 통상적인 편의시설 제공에 중점)의 경우와는 다른 행태를 보임. · ‘더베이101’에 대한 감면 혜택 규모도 크게 발생하고 있는데, 2020년 기준 ‘더베이101’에 대한 감면세액은 약 6,964만 원으로, 연간 감면세액이 16만 원~18만 원인 부산시 권역 내 타 시·도지정 문화재보호구역의 수익사업용 부동산과 비교했을 때 380배 이상 높은 수준의 혜택을 수혜 중임. - (문화재ㆍ문화재보호구역 외의 다른 공익적 부동산에 속하는 수익사업용 부동산과의 비교) 종교단체·학교법인·사회복지법인 부동산 등 근본적으로 공익성에 배경하고 있는 감면대상 부동산은 그 일부 또는 전체가 수익사업 용도로 활용될 경우 감면대상에서 제외하고 있지만, 해운대 동백섬 및 그 보호구역 내 수익사업 시설인 ‘더베이101’은 현재 재산세 감면을 적용받고 있어 ‘더베이101’에 대한 감면을 유지하는 것은 다른 공익적 목적의 부동산 내 수익사업용 부동산과의 조세형평성에서 문제의 소지를 남김.

· 현재 한국장애인고용공단, 노동조합, 해양환경공단, 사회복지법인, 학교, 평생교육단체, 종교 단체, 별정우체국, 정당, 마을회, 평생교육시설 등이 고유목적사업(공익활동 사업)에 사용하여 공익성을 인정받은 부동산에 대해서는 재산세를 감면하되 ‘수익사업용 부동산’은 감면에서 배제하거나 추징하고 있음. · 공익적 목적을 띤 부동산 중 수익사업 용도의 부동산은 공익성과 배치(背馳)된다는 점에서, 원칙적으로 감면대상에서 제외되는 것이 타당할 것으로 사료됨. · 따라서 합당한 이유가 제시되지 않는 이상 ‘더베이101’에 대한 감면은 과세대상 간의 형평성을 왜곡시킬 여지를 지닌다고 판단되는 바임. ○ ‘더베이101’에 대한 감면 효과성 분석 결과는 다음과 같음. - (부산시 권역 내에서의 경제적 유발효과) 재산세 감면으로 인한 세수손실액에 대비해 생산유발효과와 부가가치유발효과는 긍정적인 면을 갖는 것으로 보이나, 취업유발효과 측면에서는 효과적인 경제적 파급력을 보이고 있다고 해석하기 어려움. · 지난 7년간 감면된 재산세의 환류를 통해 관련 사업을 제고함으로써 부산시 권역 내에서 대략 연 6.3천만 원~7.3천만 원의 생산유발효과를, 부가가치유발효과의 경우에는 연 2.6천만원~3.8천만 원가량의 수준을, 그리고 취업유발효과의 경우는 연 0.4명~1.0명 정도의 수준을 유도했을 수 있었을 것으로 추정됨.

· 또한, 향후에는 재산세 감면액의 환류에 기반한 관련 사업의 제고를 통해 부산시 권역 안에서 연 11.5천만 원~13.3천만 원가량의 생산유발효과를, 부가가치유발효과의 경우에는 연간 약 4.8천만 원~6.9천만 원의 수준을, 그리고 취업유발효과의 경우는 연 0.8명~1.8명 정도의 수준을 유도할 수 있을 것으로 예상되는 바임. - (부산시와의 교역을 통하여 타 지역에 파급될 수 있는 경제적 유발효과) 재산세 감면으로 인한 세수손실액에 대비했을 때, 생산유발 및 부가가치유발 효과는 긍정적인 모습을 갖지만, 취업유발효과는 효과적인 경제적 파급력을 보이고 있다고 해석하기 어려울 것임. · 과거 7년간 연간 재산세 감면액이 관련 사업에 모두 환류됨으로써 전국의 지역은 8.1천만원~11.1천만 원의 생산과 4.1천만 원~4.5천만 원의 부가가치, 그리고 생산의 파급과정에서 0.5명~1.3명의 취업이 직·간접적으로 유발될 수 있었던 것으로 분석됨. · 또한, 향후 연간 재산세 감면액이 관련 사업에 모두 환류될 경우 전국의 지역은 14.7천만원~20.3천만 원의 생산과 7.5천만 원~8.3천만 원의 부가가치, 그리고 생산의 파급과정에서 1.0명~2.3명의 취업이 직·간접적으로 유발될 수 있을 것으로 예상되는 바임.

위의 감면 필요성·형평성·효과성 분석 결과를 종합했을 때, 해운대 동백섬 내 ‘더베이101’에 대한 감면 유지는 타당한 수준으로 판단되지 않음. □ 정책제언 ○ 앞서 살펴보았듯이, 해운대 동백섬 내 수익사업 부동산은 감면특례의 수혜대상으로서 그 타당함이 충분하다고 평가할 수 없는 상황임. ○ 그에 따라, 해운대 동백섬 내 수익사업 부동산에 관한 감면특례는 다음 사항에 대한 고려를 바탕으로 제도적 개선을 모색해 볼 수 있을 것으로 제언함. - [정책제언 1] 법령 개정을 수반하는 정책제언 · 부산시ㆍ해운대구의 자치권 범위 밖의 정책제언이라는 특징을 띰. - [정책제언 2] 자치법규 개정을 수반하는 정책제언 · 부산시ㆍ해운대구의 자치권 범위 안