국토보유세 도입 쟁점 검토

국토보유세 도입의 필요성과 주요 쟁점을 검토한다.

□ 연구목적 ○ 본 연구에서는 토지공개념 구현 차원에서 경기도지사가 주장한 ‘국토보유세’의 필요성, 현행 토지보유세와 국토보유세의 비교, 도입 관련 주요 쟁점을 검토함. -우리나라 헌법에서는 재산권의 상대성을 인정하고 토지 재산권의 사회적 구속성은 다른 일반재산권에 비해 강하게 설정하는 등 토지의 공공성을 상당 부분 인정하고 있음. ○ 이재명 경기도지사는 부동산시장의 안정 등을 위해 국토보유세의 도입이 필요하다고 주장함. -이재명 경기도지사는 “부동산 불로소득이 연간 400조원으로 국민소득의 4분의 1을 넘는다고 한다”며 “줄이는 건 불가능하니 확대·팽창 속도라도 늦춰야 한다. 부동산 보유세를 걷어서 (국민의)저항이 없도록 똑같이 나눠주자는 것”이라고 밝힌 바 있음. - 국토보유세는 토지 및 토지시장에 대한 토지공개념 관점을 기반으로 구체적인 실현 방안을 제시하고 있음. □ 주요 내용: 1. 국토보유세 개요 ○ 부동산에서 상당히 높은 소득이 발생하고 있으며, 부동산소득은 소득불평등의 주요한 원인임. -GDP의 30%를 상회하는 부동산소득이 발생함. -남기업 외(2017)는 부동산소득(450~510조원)의 불평등기여도가 37.2%에 달하는 것으로 추정함. ㆍ 근로소득에서 발생하는 소득 불평등은 생산성 차이를 반영하고 있지만, 부동산소득에서 발생하는 불평등은 생산성 차이와 관계가 없음(남기업, 2018).

생산과 무관하게 발생하는 토지 불로소득을 환수하여 공공의 이익에 활용하는 것은 토지공개념의 구현 방법임. -토지공개념을 구현하는 방법으로 ① 직접 소유를 제한하는 방법(농지소유상한제 등), ②토지이용을 규제하는 방법(용도지역·지구제 등), ③ 처분을 제한하는 방법(토지거래허가제 등), ④ 수익을 제한하는 방법(토지세 및 토지 관련 준조세제도 등)이 있음(전강수, 2011). -토지공개념의 구현은 토지의 소유, 이용, 처분을 직접 규제하기보다는 수익을 제한하는 것이 효과적임. ㆍ 토지의 소유·이용·처분 제한은 경제주체의 자유로운 경제활동을 제약함. -토지 수익의 제한은 토지보유에 대한 과세 강화를 통해 구현하는 것이 바람직함. ㆍ 토지 수익을 제한하는 방법에도 ① 자본이득에 대한 과세(양도소득세), ② 토지보유에 대한 과세(재산세, 종합부동산세)가 있음. ㆍ 양도소득세 등 자본이익을 강화하는 경우 부동산 동결효과와 조세전가 가능성이 있음. ㆍ 토지 보유에 대한 과세 강화는 토지소유자의 지대소득 축소를 통해 부동산 가격안정을 도모할 수 있으며, 양도소득세 강화에서 나타나는 부작용(동결효과, 조세전가 등)도 상대적으로 작으므로 수익을 제한하는 더 바람직한 방법임. ○ 한국의 보유세는 다른 나라에 비해 낮으므로 토지공개념 구현과 현행 종합부동산세 한계를 극복하는 차원에서 국토보유세의 도입이 필요하다고 주장함.

-국토보유세는 토지는 개인이 온전하게 소유할 수 있는 것도 아니며, 인간의 노력으로 만들어 낼 수 있는 재화도 아니므로, 토지에서 오는 불로소득은 모든 국민이 평등하게 권리를 누려야 한다는 취지의 제도임(전강수·강남훈, 2017). -종합부동산세는 과세대상을 종합합산토지, 별도합산토지, 주택으로 구분하고, 과세대상별로 세율과 과세표준 구간을 각각 다르게 적용함에 따라 세수 기반이 약함. -기존 국세 보유세인 종합부동산세를 폐지하는 대신 국토보유세를 도입하고 지방세인 재산세는 현행대로 유지함. ○ 종합부동산세와 국토보유세의 과세체계(납세의무자, 과세대상, 세율 등)를 비교하면 다음과 같은 차이가 있음. -첫째, 종합부동산세에서는 과세기준금액을 초과하는 토지와 주택 소유자에게 부과하는 반면, 국토보유세에서는 모든 토지 소유자에게 부과함. -둘째, 종합부동산세의 과세대상은 일정 요건을 갖춘 토지와 주택이지만, 국토보유세는 토지에 대해서만 부과함. -셋째, 현행 종합부동산세에서는 토지의 용도를 구분하여 인별 합산하여 과세하고 있지만, 국토보유세에서는 토지의 용도를 구분하지 않고 모든 토지를 인별 합산하여 과세함. -넷째, 현행 종합부동산세의 과세표준은 공시가격에 공정시장가액비율을 곱하여 산정되는 반면, 국토보유세의 과세표준은 개별공시지가임. -다섯째, 현행 종합부동산세는 비과세·감면이 있지만, 국토보유세는 원칙적으로 비과세·감면을 폐지함.

종합부동산세는 지방교부금으로 사용되지만, 국토보유세는 모든 국민에게 동일 금액(1/N)씩 토지배당으로 나누어 줌. -국토보유세의 토지배당 액수는 1인당 연간 30만원 정도임. -국토보유세 도입으로 전체 가구의 95%가 순수혜를 누리게 될 것임. ○ ‘국토보유세+토지배당’은 조세저항을 완화할 수 있는 장치와 지가 안정화 장치도 내장하고 있으며, 투기목적으로 부동산을 보유하는 개인과 법인은 불필요한 부동산을 매각할 것이므로 부동산 소유 불평등을 완화하는 효과를 낳음. -2000년대 중반 이후 부동산 매입에 몰두해 온 재벌·대기업들도 필요 이상의 부동산을 처분할 것이고, 그만큼 생산적 투자가 증가될 것임. -경제에 큰 부담이었던 지가가 안정되면 지가에 짓눌렸던 경제가 활성화될 수 있음. □ 주요 내용: 2. 국토보유세 쟁점 검토 결과 ○ 국토보유세는 도입 목적이 분명하며 정책의 공공성도 인정됨. -국토보유세는 토지 재산권 중 수익과 관련한 부분을 조세부과를 통해 환수하는 토지공개념의 구현 수단이며, 토지 불로소득을 환수하여 공공의 이익에 활용한다는 도입 목적은 설득력이 있음. -한국의 보유세는 다른 나라에 비해 낮으므로 국토보유세의 도입 등을 통해 보유세를 강화할 필요도 있음. ○ 국토보유세의 과세체계는 2005년 부동산 보유세 개편 이전의 종합토지세와 유사하다는 점에서 과세근거 및 체계도 인정됨.

-토지에 대한 과세는 재원을 조달하면서도 경제의 효율성을 높일 수 있으며, 부동산 불로소득은 건축물이 아닌 토지에서 발생하므로 토지에 대해서만 국토보유세를 부과하자는 주장은 논리적인 정합성을 가지고 있음. -국토보유세는 2005년 부동산 보유세 개편 이전의 토지에 대한 과세인 종합토지세와 과세 목적, 과세체계 등이 유사함. ○ 하지만 국토보유세는 주택공시가격의 개편, 재산세 개편 등을 수반하고 이를 해결하는데 상당한 준비와 시간이 소요됨. -토지에 대해서만 국토보유세를 부과하기 위해서는 주택공시가격을 토지분과 건축물분으로 적절히 나누어야 하고, 이 과정에서 납세자들이 분리된 토지가격에 대해 부정확하다고 인식할 수 있음. -아파트 등 공시가격을 정확히 나누기 위해서는 상당한 준비와 분석이 필요함. ㆍ 2005년 부동산 세제개편 이전 주택에 대해서도 토지와 건축물을 구분해 과세하려고 하였으나 과표 분리의 어려움으로 현행처럼 토지와 건축물의 통합과세로 결정되었음. -국토보유세와 재산세의 조세 성격을 명확히 하기 위해 재산세 과세대상을 구분하거나 세율체계를 개편하는 등 국토보유세 도입 시 재산세 개편도 필요함. ○ 국토보유세는 토지의 용도별 차등 과세와 비과세·감면을 폐지함에 따라 법인의 세부담이 많이 증가함.

-토지용도별 차등과세 폐지 시 사업특성 상 대규모 토지의 사용이 불가피한 물류창고, 공장, 농업법인 등에서 세부담이 큰 폭으로 증가함. ㆍ 법인의 토지 소유면적(평균 1만 8천㎡)은 평균적으로 개인의 84.3배임. ㆍ 규모가 큰 대기업 집단은 대부분 국토보유세 최고세율(2.5%)의 적용을 받으며, 이로 인해 세부담은 현행 대비 12.5배 수준으로 증가함. ㆍ 국토보유세 도입 시 한국수력원자력의 보유세는 영업이익의 5.8% 정도로 추정됨. 비과세·감면의 폐지로 중앙정부, 지방자치단체, 산업단지 등에 대한 세부담이 많이 늘어남. ○ 국토보유세 도입은 장기적으로 과다한 토지 보유의 억제와 지가 안정으로 생산적 투자를 촉진할 것으로 기대되지만, 단기적으로 대규모 기업 등 법인의 세부담이 큰 폭으로 늘어남으로써 경제 전반에 상당한 충격을 줄 수 있음. -법인의 세부담 급증으로 경영성과가 저하되고, 이는 고용, 투자 등에 부정적 영향을 미침. -대규모 토지 사용이 불가피한 기업은 세부담을 낮추기 위해 공장을 다른 나라로 이전시킬 수 있음. ㆍ 제조업의 해외 이전으로 국내 공장과 일자리가 줄어드는 제조업 공동화(空洞化) 현상이 심해질 수 있음. ○ 국토보유세는 도입 목적의 필요성은 인정되나, 단기적으로 경제에 미치는 부정적 영향은 상당히 큼. -또한, 국토보유세가 실제 실행되기까지 상당한 준비와 시간이 걸림.

현행 ‘재산세-종합부동산세’ 보유세 체제에 광역보유세로서 지방국토보유세가 경기도에서만 도입되는 방안은 타당성이 낮음. -지방국토보유세는 제도 도입과정에서 이중과세 논란이 클 수밖에 없음. ㆍ 재산세는 지방세이고 국토보유세는 국세라는 차이로 인해 이중과세 여부가 제도 도입의 본질적 장애 요인으로 작용하지는 않을 것이나 재산세와 지방국토보유세는 둘 다 지방세이기 때문에 이중과세라는 논란이 커질 수밖에 없음. ㆍ 유사한 과세사례를 찾기 어렵다는 점도 논란을 증폭시킬 것임. -경기도 등 특정 지역에서만 지방국토보유세를 지속해서 과세한다면 지방국토보유세를 부담해야 하는 납세자들은 이러한 조세에 대해 불공평하다고 인식할 것임. -또한, 여러 광역자치단체에 토지를 분산하여 소유하는 납세의무자와 경기도에만 토지를 소유하는 납세의무자 간에 세부담이 달라지는 문제가 있음. ㆍ 예를 들어, 납세의무자 A는 서울에 50억원, 경기도에 50억원의 토지를 보유하고 있고, 납세의무자 B는 경기도에 100억원의 토지를 보유하고 있다면, 경기도에만 토지를 소유한 납세의무자 B의 지방국토보유세는 납세의무자 A의 3.33배에 달함. -지방국토보유세 부과로 인해 경기도에서 ‘기업 유출’이 상당히 발생할 수 있음. -지방국토보유세는 경기도의 경제에 미치는 악영향뿐만 아니라 조세의 보편성 미흡 등을 고려할 때 도입 타당성이 낮다고 판단됨.

□ 정책제언 ○ 국토보유세 취지를 참작하여 토지보유세 강화도 ‘광의의 국토보유세’로 간주한다면, 현행 ‘재산세-종합부동산세’ 체제에서도 토지보유세를 강화할 수 있는 다양한 대안이 있음. -경제에 미치는 부정적 영향을 완화하면서도 토지보유세를 강화하는 대안임. -주택공시가격의 개편, 재산세 개편 등이 필요하지 않으므로 실행이 용이함. ○ 토지보유세를 강화하는 방안으로는 토지 과세대상 구분체계를 통합하는 것임. -첫째, 재산세와 종합부동산세에서 종합합산토지와 별도합산토지를 통합하여 과세하는 방안임. -둘째, 재산세와 종합부동산세에서 종합합산과 별도합산을 통합하여 과세하고, 일정 요건을 갖춘 분리과세토지(예, 공장용지를 제외한 0.2% 세율이 적용되는 토지)에 대해 종합부동산세를 부과하는 것임. -셋째, 재산세와 종합부동산세에서 종합합산토지, 별도합산토지, 분리과세토지를 통합하여 과세하는 방안임. ○ 재산세와 종합부동산세에서 종합합산토지와 별도합산토지를 통합하여 과세하면서 과세기준액, 과표구간, 세율 등을 종합토지세 과세요건으로 일치시키면 토지 보유세는 많이 늘어날 것임. -별도합산토지는 종합합산토지보다 세율이 낮고, 과세기준액도 높음으로 인해 세제혜택을 받고 있음. -2008년 부동산 보유세 개편 시 완화됐던 과세기준액, 과표구간, 세율 등을 조정함.

토지보유세의 강화 차원에서 토지 과세대상 구분체계의 통합 외에도 현재 종합부동산세가 과세되고 있지 않은 분리과세토지에 대해서도 종합부동산세를 부과할 수도 있음. -재산세와 종합부동산세에서 종합합산토지, 별도합산토지, 분리과세토지를 통합하여 과세하면서 비과세감면을 배제한다면 현행 체제에서의 토지보유세 강화도 국토보유세 도입 방안과 세수 확충 규모, 경제적 파급 효과가 크게 다르지 않을 수 있음. ○ 지방국토보유세는 조세부과의 타당성이 낮으므로 광역자치단체장이 재산세율 인상 등을 통해 기본소득 재원의 일정 부분을 마련하는 방안을 모색함.