종합부동산세의 지방세 전환에 따른 합리적인 운영방안

종합부동산세의 지방세 전환에 따른 합리적인 운영방안을 모색한다.

본 연구는 지방세로 전환되는 종합부동산세 부과.징수업무를 지방자치단체가 효과적으로 수행할 수 있도록 하는 운영방안을 모색하는데 있다. 지난해 11월에 정부는 종합부동산세를 국세에서 지방세로 전환하기로 발표하였고, 이후 유승우 의원이 대표 발의한 종합부동산세의 지방세 전환관련 법률이 국회에 상정되어 있다. 종합부동산세가 국세에서 지방세로 전환되더라도 납세의무자의 세부담과 지방자치단체의 세입에는 변화가 일어나지않는다. 하지만 종합부동산세 부과.징수권자가 ‘관할 세무서장’에서 납세자의 주소지 ‘관할 지방자치단체의 장’으로 변경되는 등 종합부동산세 징수업무가 국세청에서 지방자치단체로 이관된다. 현재 국세청의 각 세무서에서 수행하고 있는 종합부동산세 부과.징수업무가 기초자치단체로 이관되면 이에 따라 기초자치단체가 수행해야 할 업무가 크게 늘어날것이다. 지방자치단체가 종합부동산세 부과.징수업무를 효과적으로 수행하려면 운영인력확보와 징수비용을 지급할 수 있는 제도적 기반이 갖추어져야 한다. 따라서 본 연구는 지방자치단체가 종합부동산세 부과.징수업무를 효과적으로 수행하여 징수율을 높일 수 있도록 하기 위한 제도적 기반을 마련하며 중.장기적으로 지방세 체계에 부합하는 종합부동산세 배분기준을 모색하고자 한다.

지방세로 전환되는 종합부동산세를 효과적으로 운영하기 위한 제도적 기반을 마련한 후, 각각의 제도가 지방자치단체에 미치는 영향을 분석하기위해 시뮬레이션을 실시하였다. 본 연구의 주요 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 기초자치단체가 수행하는 종합부동산세 징수업무는 시.도세 징수위임과 사실상동일한 성격으로 간주될 수 있으므로 징수업무를 담당하는 기초자치단체에 징수비용을 지급하는 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 지방세는 지방자치단체가 당해 지방자치단체의 재정수요에 충당하기 위하여 주민에게 부과.징수하는 조세이기 때문에 지방세(취득세, 자동차세 등)를 징수한 지자체가 세수를 사용하는 것이 일반적이다. 하지만 지방세로 전환된 종합부동산세는 재산세 등 여타 지방세와 달리 세금을 부과.징수한 기초자치단체에세입이 귀속되지 않고 시.군.구의 재정여건, 사회복지 등에 의해 배부된다. 부과.징수와세수귀속이 분리되기 때문에 종합부동산세를 징수하는 기초자치단체는 다른 지방자치단체의 징수업무를 대신 수행하는 것으로 간주할 수밖에 없다. 기초자치단체가 상위정부로부터 시.도세나 부담금 징수를 위임받거나 다른 지방자치단체로부터 체납액 징수를 위임받는 경우 징수비용을 지급받고 있다.

시.도세를 징수하는 경우 기초자치단체는 광역자치단체로부터 징수액의 3%를 받으며, 중앙정부의 부담금 또는 다른 지방자치단체의 체납액을징수하는 경우 징수액의 30%까지 받을 수 있다. 징수비용 지급규모는 인건비 및 시스템 구축비 등 징수업무에 들어가는 비용보전과 징수독려 차원의 징수인센티브가 고려되어 설정되는 것이 바람직하다. 먼저, 시.도세 징수부담금을 고려하면 종합부동산세 징수관련 인건비 및 시스템 구축비 등 업무처리 비용보전 규모로는 징수액의 3% 선이 적절하다. 현재 광역자치단체가 시.도세 징수를 기초자치단체에 위임하는 경우 징수비용으로 징수액의 3%를 지급하고 있다. 종합부동산세 운영인력을 추정하여 산정된 징세비용도 3% 수준이다. 즉, 추정된 징세비용 규모는 332.3억원이고 이는 2012년 종합부동산세 징수액(1조 1311억원)의 2.9%이다. 다음으로, 업무처리 비용보전에 추가하여 종합부동산세 징수를 독려하는 차원에서 징수액의 1~2%를 징수인센티브로 지급하는 것을 고려할 수 있다. 2012년 기준 종합부동산세의 징수율(82.8%)은 재산세(96.4%)보다 훨씬 낮다. 이런 상황에서 종합부동산세가 지방세로 전환되면 징수를 독려하는 주체와 수단이 모호하기 때문에 징수율이 더욱 낮아질 우려가 있다.

시.도세, 부담금, 체납액의 징수위임은 위탁.수탁관계가 명확한데 반해, 종합부동산세의 경우에는 징수를 담당하는 수탁주체는 분명하지만 위탁주체는 모호하다. 또한 광역자치단체는 조정교부금, 재정보전금 등을 통해 직.간접적으로 기초자치단체에 시.도세 징수를 독려할 수 있지만 종합부동산세의 경우에는 이러한 징수관리 수단이 없다. 종합부동산세가 지방세로전환되면 불분명한 위탁.수탁관계와 징수관리수단의 부재로 인해 징수율이 더욱 떨어질우려가 있다. 따라서 종합부동산세 징수율을 높이기 위해 징수액의 1~2% 정도를 징수인센티브 재원으로 설정하는 것을 고려할 필요가 있다. 종합부동산세 부과.징수 업무처리비용보전과 징수인센티브를 고려한 징수비용 지급규모는 징수액의 3~5% 수준에서 결정되는 것이 적절하다. 2012년 기준으로 종합부동산세 징수비용 지급규모를 추정하면 339(3%)~566억원(5%) 규모이다. 둘째, 종합부동산세 업무가 원활히 수행되기 위해서는 현행 운영인력이 지방자치단체로재배치되는 것이 바람직하다. 종합부동산세가 지방세로 전환되더라도 국가 전체적으로는세수규모나 징수업무가 크게 늘어나지 않는다. 단지 중앙정부에서 수행하던 업무가 지방자치단체로 이관되는 것에 불과하다. 따라서 국가 전체로 보면 인력 증가요인이 없으므로지방세로 전환된 종합부동산세를 담당하는 세무공무원 수도 현행 수준에서 결정되어야 한다.

지방자치단체의 종합부동산세 인력확보는 징세비용의 최소화, 납세자 편의, 원활한업무수행 등을 위해 현행 국세청 등에서 종합부동산세 업무를 담당하는 인력이 지방자치단체로 재배치되는 것이 바람직하다. 지방국세청, 세무서 등 국세청에서 지방자치단체로재배치되는 인력을 파악하기 위해서는 추정을 거쳐야 한다. 일선 세무서에서는 세목별로 인력을 운영하는 것이 아니라 종합부동산세, 양도소득세 등 관련 세목을 통합하여 인력을 운영하고 있기 때문이다. 본 연구에서는 업무량을 가장 잘 측정할 수 있는 납세인원을 사용하여 종합부동산세 관련인력을 추정하였다. ‘납세인원’을 사용하여 종합부동산세 관련운영인력을 추정한 결과, 기획재정부, 국세청 등에서 종합부동산세를 담당하고 있는 인력수는 474명이다. 추정된 종합부동산세 관련인력을 기초자치단체별로 배정하는 방법으로 ‘납세인원 비례방식’과 ‘단계적 배정방식’을 설정하였다. ‘납세인원 비례방식’은 기초자치단체별 납세인원에 비례하여 종합부동산세 운영인력을 배정하는 방안이다. ‘단계적 배정방식’은 기초자치 단체가 종합부동산세 업무를 수행하려면 최소한 1명 이상의 공무원이 필요하다는 점을 고려하여 기초자치단체별 납세인원 수에 따라 인력을 차등적으로 배정하는 방안이다. 납세인원 비례방식은 업무량에 비례하여 인원이 산정된다는 장점이 있을 수 있지만 지방자치 단체별로 세무행정이 이루어져야 한다는 점을 간과할 수 있다.

납세인원 비례방식으로 필요인력이 산정되면 1명도 배정받지 못하는 기초자치단체가 상당수 발생한다. 인력을 배정받지 못하는 기초자치단체에서는 종합부동산세 징세업무가 원활히 이루어지지 않을 수 있다. 따라서 지방세로 전환되는 종합부동산세 관련업무는 기초자치단체별로 수행되어야 한다는 점을 고려하여 납세인원이 얼마 되지 않더라도 최소 1명 이상의 세무공무원을 배정하는 단계적 배정방식이 더 바람직하다. 셋째, 중.장기적으로 지방세 체계에 부합하는 종합부동산세 배분기준으로 재산세 비중을 상향하는 방안을 설정하였다. 종합부동산세가 국세에서 지방세로 전환되면 세수배분에 대한 논의는 더욱 복잡해진다. 기존의 세수배부기준에 추가하여 종합부동산세가 지방세에부합하게 운영될 필요가 있기 때문이다. 즉, 종합부동산세가 지방세로서 제대로 작동하려면 지역공공재에 대한 가격기능을 어느 정도 담보해야 한다. 종합부동산세의 지방세적 성격을 강화하려면 세수의 일정부분을 재산세규모나 징수규모에 따라 배분할 수도 있다. 구체적인 방안으로서 현행 배분기준들 중 교육수요의 비중을 줄이고 재산세부과실적의 비중을 높이는 것을 제시하였다. 취학계층의 축소와 같은 교육재정을 둘러싼 환경변화를 반영하고 재산세부과실적을 통해 종합부동산세의 재산세적 성격을 강화하기 위해서이다. 종합부동산세 배분공식에서 교육수요의 비중을 줄이고 재산세 부과실적의 비중을 높이는 것이다.

종합부동산세를 대표적인 지방세목인 재산세로 취급하여 그 비중에 따라 배분하는 것은 편리성과 투명성 면에서 우월한 대안일 수 있다. 몇 개의 예외치를 제외하면, 5%p나10%p 수준에서 교육수요 비중의 축소와 재산세 부과실적 비중의 확대로 인한 자치단체들의 부동산교부세 교부액 변화는 전체적으로 제한적일 것으로 예상된다. 교육수요비중의축소와 재산세부과실적 비중의 확대는 부동산교부세의 재정형평화기능의 축소를 초래하여, 재정력이 좋은 자치단체일수록 현행보다 더 많은 부동산교부세 교부액을 배분받는 경향이 나타난다. 그러나 교부액 변화는 일부지역에서만 상대적으로 크게 나타나고 대부분의 자치단체의 교부액 변화는 ±10%를 넘지 않는다. 장기적으로는 종합부동산세 세수를 물건소재지에 귀속시키는 것을 검토할 필요가 있다. 이러한 방식은 구(舊) 종합토지세에 적용된 선례가 있다.