경자유전의 원칙에 따른 농지제도의 문제점과 개선방안 : 농지법의 농지소유 중심으로

경자유전 원칙에 따른 농지 소유 제도의 문제와 개선 방안을 연구한다.

나의 석사학위논문의 주제는 “경자유전의 원칙에 따른 농지제도의 문제점과 개선방안”이다. 헌법 제121조 제1항에 의한 경자유전의 원칙과 그 예외 조항으로서 헌법 제121조 제2항에 대한 내용이다. 헌법 제121조 제2항에 근거하여 우리나라에서는 농지법이 제정되어 있으며, 이 법률은 헌법 제121조 제1항의 원칙을 확인하면서 헌법 제121조 제2항의 예외적인 조항의 내용을 담고 있다. 이 법률은 크게 농지의 정의, 기본이념, 국가 및 국민의 의무, 농지의 소유, 농지의 이용, 농지의 임대차, 농지의 보전 및 농지의 전용 등으로 구성되어 있다. 헌법상 농지제도에 있어서 개별 농지법에 한정하더라도 전체적인 문제점과 대안을 다룬다는 것은 매우 광범위한 논의이기 때문에 나의 논문은 다시 소제목으로 두어 “농지법의 농지소유를 중심”으로 다루어 보았다. 우리나라는 농업인이 아닌 자가 농지를 소유하고 있는 비율이 40% 이상을 차지하고 있기 때문에 헌법 제121조에 명시되어 있는 경자유전의 원칙이 사실상 무너져 법률 정비가 시급한 것으로 문제를 제기해 왔었다. 한국의 농지제도는 헌법상 경자유전의 원칙에 기반으로 하여 설계되어 있으나, 1996년 농지법 제정 당시의 비농업인 소유를 인정하는 형태로 진행되어 그 원칙이 크게 훼손되어 왔다.

더욱이 우리나라는 조세특례제한법에 있어서 자경 8년의 양도소득세 면세 조항을 근거로 두면서, 농지가 농업이라는 산업을 영위하기 위한 자본재로서의 기능보다는 자산 가치의 증식을 목적으로 하는 토지 투기의 대상으로 전락해 버렸다. 이러한 현실 속에서도 농가의 축소, 고령화 등으로 인한 상속 등으로 인해, 비농민의 농지소유는 더욱 확대될 수밖에 없으며, 이에 따라 임대 농지는 더욱 확대되어 갈 수밖에 없다. 지역 소멸, 농가 소멸의 위기 속에 농업을 산업으로 발전시키기 위해서는 농업인의 정예화, 농지의 집약화, 규모화를 통한 생산성의 제고가 절실한 만큼 농지 임대차 문제의 해결은 필수적인 과제일 수밖에 없다.

농지 문제를 농업 생산성 제고와 농지의 합리적 이용으로 인식한다면 농지 임대차에 있어서도 단순히 허용이나 금지의 차원을 떠나 농업생산성을 제고하고 어떻게 합리적으로 농지를 소유하여 이용할 수 있을 것인지를 고려해서 경자유전의 원칙에 입각한 농지 소유와 활용방안을 도모할 필요가 있다. 이러한 차원에서 본 논문에서는 우리나라에서 초기 농지개혁이나 농지법 제정 당시와는 크게 다른 오늘날 농업환경 속에서 앞으로 우리나라 농업의 존립과 발전 방향을 고려할 때 농지제도가 어떠한 방향으로 변화되어야 하고 농업정책 및 농지정책을 어떻게 추진할 것인지 방향을 모색하기 위해서라도, 우선 현행 농지법에 근거한 농지소유제도에 대하여 문제점과 개선방안을 연구하고자 하였다. 이에 대하여 논문에서 정리하자면 아래와 같이 정리할 수 있다. 첫째, 헌법 제121조 제1항에 의한 경자유전의 원칙이 훼손되지 않은 범위 내에서 농지제도의 농지소유가 확보되어야 한다. 같은 법 같은 조에 의하여 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 농지를 소유하지 못하도록 규정하면서, 헌법제121조 제2항에 및 농지법 제6조에 근거하여 예외적인 사유로 경자유전의 원칙을 훼손되지 않는 범위에서 농지법을 실현할 수 있다. 그래서 농지소유와 예외적인 경우에는 일정한 실체적 연관성이나 예외적 사유가 농지활용의 목적이 전제가 되어야 한다.

결국 헌법에 근거한 농지소유제도는 비농업인이 농지를 소유하기 위해서 현실적이고 실질적인 밀접한 관계인 경우에만 동 원칙의 예외로 설정할 수 있다. 둘째, 영농규모의 확대를 전제로 한 농지임대차와 위탁경영 허용범위를 확대하는 것도 가능하다고 본다. 현행 농지법 제23조에서는 농지를 임대하거나 사용대할 수 있는 사유를 넓게 인정하면서, 이로 인하여 비농업인의 농지임대차는 지속적으로 확대되어 비농업인의 농지소유와 농지임대차관계는 현실이 되었다. 임대차농지가 전체농지의 40%를 초과하는 농업현실에서 더욱이 부작용이 드러나고 고령화와 영농후계자가 증가되어 가는 추세를 고려하면, 농지임대차는 확대되어야 할 것이다. 그렇지만 농지의 임대차는 영농규모 확대로 인한 농업구조개선의 유력한 수단이다. 현실적으로 비농업인의 농지의 소유와 임대차를 법적으로도 인정하면서, 농지임대차제도의 투명성을 담보하여 농지의 거래와 임대차 및 농지정보를 관리해야 한다. 그리고 장기임대차를 정립하여 영농인을 지원하고경자유전의 원래 취지를 실질적으로 실현해야 한다. 셋째, 농지취득자격을 판단함에 있어서 그 기준을 명확히 해야 한다. 농지소유와 농지이용을 분명히 구분함으로써 농지취득자격증명의 발급에 있어서 관할관서의 심사범위를 농지 취득자의 자격 요건만으로 제한하여야 한다.

즉 농지취득자격증명을 신청할 경우 관할소재관서는 농지취득자의 자격요건 심사를 통하여 그 발급 여부를 결정하고, 농지현황조사에서 관리상의 문제점이 있다면, 농지취득자격증명과는 관계없이 행정상의 시정초치를 취함으로써 농지의 보전·관리를 유지해야 한다. 넷째, 농지법에 있어서 농업경영에 이용하지 아니하는 농지를 처분하도록 하는 농지처분의무는 실효성이 없기 때문에 농지처분의무를 위반할 농지 소유자에게 미이행 혹은 편법이행에 대하여 단계적 조치를 취해야 한다. 현실적으로 경작을 하지 않는 농지에 농지처분의무를 부과하기도 하고, 소유지가 행정기관의 처분명령에 따라 농지를 처분하기도 한다. 이와 함께 공시지가 기준에 의하여 이행강제금을 부과기도 하고, 물론 처분의무부과를 위해 청문 등의 절차를 밟고 있다. 그럼에도 불구하고 상당수의 농지소유자는 처분명령을 유예하기도 하고, 그 동안 농사를 짓지 않다가 강제 처분의무가 부과되자 소유주들이 경작으로 전환하기도 한다. 그런데 처분유예를 받은 토지소유주 중 일부는 도외 지역에 거주하고 있어 실제 농사를 짓고 있는지 실효적 의문이 있다. 따라서 해당 행정청은 농지처분명령을 유예 받은 농지에 대해서는 지속적으로 농사를 짓고 있는지 확인해야 할 것이며, 해당 농지에서 3년간 경작 상태를 유지하지 않으면 곧바로 처분명령을 내려야 하며 이에 대한 대안으로 과세조치 등도 취해야 실효성을 확보해야 한다.

또한 행정청은 헌법 및 농지법의 취지에 맞게 농업경영, 주말체험영농 등 목적을 불문하고 농지취득자격증명을 발급받아 취득한 모든 농지에 대한 농지이용 실태조사를 하여야 할 것이다. 다섯째, 농지은행제도는 농지소유자 및 농업인에게 맞춤형 농지지원 프로그램을 개발하여야 한다. 농지은행은 한국농어촌공사에서 운영하는 농지관리 사업이다. 공사는 농가의 영농규모를 확대하고 농지를 집단화해 농지산업의 경쟁력을 확보하기 위한 사업을 추진해 왔다. 이것을 좀 더 세분화 및 구체화하여 농업인의 농촌 정착과 자립을 도와 농촌생활의 든든한 동반자로 역할을 하고 고령농업인의 소득 안정도 도모하고 있다. 특히 농지연금, 맞춤형 농지지원, 경영회생지원 등으로 농지의 효율적 이용은 물론 생애주기별 맞춤형 지원체계를 구축해 농가 소득 안정을 돕는 농지은행 사업을 하여야 한다. 이를 위해서는 비축농지에 대하여 임대하면서 데이터 수집으로 스마트(IT) 영농사업으로 농업인에 대한 경영비 절감 지원을 해야 한다. 또한 농지은행 맞춤형 농지지원사업은 영농 초기(진입)부터 전업농(전업)까지 각 성장단계(진입, 성장, 전업)별로 최적의 방법으로 농지를 지원하고 있다. 영농 초기에는 신규 진입농의 경영실패의 경우를 대비하여 리스크 최소화를 위해 임대 중심의 지원을 해야 한다.

예를 들어 영농경력 2년 초과시 농지매매를 통해 소유기반 확보를 지원하면서 안정적으로 전업농으로 성장할 수 있게 지원하고, 맞춤형 농지지원을 통한 임대지원의 경우 임대차 기간이 기본적으로 5년 이상으로 임차농이 안정적으로 영농에 종사할 수 있게 보호하고, 농지은행이 매입하여 비축하고 있는 비축농지를 임대할 경우 임차료를 최대한 감면해 농업인의 부담을 최소화하여야 한다. 여섯째, 농지선매협의 제도를 도입하는 것이다. 선매제도는 당사자가 관할 행정기관에 토지거래 계약에 관한 허가를 신청한 경우 토지의 공공이용이나 국공유지의 확대로 공공기관이 개인 간의 토지거래에 우선하여 그 토지를 매수하는 것이다. 농지선매협의제도는 농지의 최적이용에 기여하고 특히 농업 경영주의 고령화와 영농후계자가 부재로 후계자 확보수단으로 활용될 수 있다. 또한 농지선매협의제도는 창업농민에게 농업경영 단위로 이양함으로써 경영규모를 확대해 온 농지와 경영을 유지하면서 우수 농업인에게 승계할 수 있는 유력한 정책 수단이 될 수 있다. 이상과 같이 본인의 논문에서는 헌법에 있어서 경자유전의 원칙에 따른 농지제도의 연혁과 제도적 의미를 살펴보고, 더욱이 농지법의 농지소유를 중심으로 한 문제점과 그에 대한 개선방안을 다루어 보았다.

농지법은 헌법 제121조 제1항 및 제2항에 근거한 헌법적 가치를 실현할 수 있는 구체적 규범이어야 하며, 앞으로 우리나라 농업인의 발전과 국민의 건강한 생활의 기반을 조성하는 농지 및 농업 질서를 유지하리라 본다.

제 1 장 서론 1 제 1 절 연구의 목적 1 제 2 절 연구의 범위와 방법 4 제 2 장 농지제도의 의의 및 기본이념 6 제 1 절 농지제도의 의의 6 1. 농지의 개념 및 특성 6 2. 농지제도의 연혁 17 3. 외국의 입법례 29 제 2 절 농지제도의 헌법상 기본이념 33 1. 경제질서와 재산권 보장 33 2. 경자유전의 원칙 35 3. 농지의 임대차와 위탁경영 38 4. 농지에 대한 헌법구조의 한계와 평가 40 제 3 장 농지법상 농지소유제도의 문제점과 개선방안 43 제 1 절 농지소유제도의 문제점 43 1. 농지소유자격 44 2. 농지소유상한 49 3. 농지취득자격증명 51 4. 농지처분의무제도 56 5. 농지은행제도 61 제 2 절 농지소유제도의 개선방안과 정책적 과제 65 1. 경자유전의 원칙의 현대적 의미 66 2. 농지임대차와 위탁경영 허용범위의 확대 69 3. 농지취득자격증명 제도의 개선 71 4. 농지처분의무위반에 대한 단계적 조치 73 5. 농지은행을 통한 맞춤형 농지지원 75 6. 농지선매협의제도의 도입 77 제 4 장 결론 80 참고문헌 84 영문초록 88 국문초록 97