損失補償 法制에 관한 比較 硏究

공용수용에 따른 손실보상 법제를 비교하고 보상의 기준과 범위를 연구했다.

재산권은 근대입헌주의 헌법에서 천부인권적인 성격을 지녔으나 자본주의의 발달과 사회국가원리의 도입으로 사회적 구속성을 수반하는 공동의 권리라는 인식이 싹 트면서 재산권에 대한 제한이 보편화 되었다. 이러한 재산권의 사회적 구속성은 공공복리를 위하여 재산권의 침해라는 명분을 주었고 국민의 복리증진과 국가경쟁력 향상을 위하여 사유재산권의 침해가 빈번하게 발생함에 따라 1919년 바이마르 헌법을 효시로 하여 각국은 헌법에서 재산권보장과 공용수용 그리고 이에 수반되는 손실보상에 관하여 규정하고 있다. 그리고 헌법의 규정을 근거로 개별 법률에서 공용수용과 손실보상에 관하여 구체적으로 규정하여 근거 규정을 두고 있으나 보상의 기준과 범위, 내용, 정당한 보상의 의미 등에 대한 학문적 논쟁이 계속되고 있다. 그리고 정당한 보상과 관련하여 사업시행자와 피수용자 사이에 분쟁이 끊이지 않고 있으며, 심각한 사회적인 문제로 대두되고 있음은 주지의 사실이다. 이와 같은 사회문제를 해결하기 위해서는 공용수용과 손실보상에 관한 근거법률의 정비가 필요하다. 따라서 우리나라의 손실보상법제를 독일과 일본 그리고 미국의 손실보상법제와 비교 검토하여 문제점을 도출하고 그 문제점에 대한 입법적 개선방안을 제시함으로써 원활한 공익사업의 수행과 정당한 보상이 이루어질 수 있도록 하는 것이 본 논문의 연구 목적이다.

각국의 손실보상법제에 대한 비교 검토 결과 문제점과 이에 대한 입법적 개선방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 수용절차의 문제점이다. 수용의 절차가 너무 행정편의 주의적으로 규정하고 있어 사업인정의 타당성과 공정성에 그리고 합리적 조정가능성의 길이 막혀 피수용자의 권리보호와 원활한 사업시행에 문제가 되고 있다. 따라서 사업인정고시의 투명성·정당성을 제고하기 위하여 사업인정고시전에 청문회, 제3기관에 의한 의견청취 그리고 피수용자의 권리보호와 원활한 사업시행을 위하여 협의절차의 강화, 보상의무의 안내, 보상금지급청구제도의 입법적 규정이 필요하다. 둘째, 공익사업의 범위와 유형분류에 따른 보상기준의 확정에 관한 문제점이다. 우리나라는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제4조에서 공익사업의 종류를 규정하고 있는데 동조 제7호까지는 공익사업의 종류를 열거하고 있지만 동조 제8호에서는 개괄적으로 공익사업에 포함시키고 있어서, 동법상의 공익사업이 확정되지 않고 있기 때문에 그 유형분류가 어렵게 되어 있으며, 동조 제6호까지 열거하고 있는 공익사업의 종류도 그 유형분류에 따른 보상의 내용을 규정하고 있지 않다.

따라서 공익사업의 종류가 확정되고 그 유형이 분류된 후에 그 유형별 사업의 시행에 따르는 손실보상의 내용도 재산권보상·생활권보상과 정신적 고통에 대한 보상 및 사업손실보상 별로 보상하여야할 사항을 규정하고 각 사항별 보상기준을 정하는 방식으로 손실보상의 체계화·충실화를 도모할 필요가 있다. 셋째. 정당한 보상에 관한 보상기준의 의미에 대한 논란이다. 각 국의 보상기준과 관련하여 정당한 보상의 의미가 다양하게 해석되고 있으며, 우리나라의 경우 정당한 보상의 의미에 대한 구체적이고 획일적인 기준이 명시되어 있지 않아 이에 대한 개념적 정립이 필요하다. 이에 대해서는 독일과 일본의 손실보상법제에 규정한 바와 같이 정당한 보상에 관한 보상의 기준을 거래가격 또는 정상적인 거래가격으로 획일화하여야 하며 그리고 피수용자들이 보상기준을 인식할 수 있도록 사업인정고시시 보상기준을 명시하는 것도 보상기준의 현실화를 위한 방안이 될 수 있으며, 미국의 경우와 같이 피수용자가 수용재결시 보상의 기준을 제시하고 법원이 판단에 일임하는 방안도 검토해볼 필요가 있다. 개발이익의 재분배, 정당보상의 개념에 대한 획일성과 현실성의 제고를 검토하여야 한다. 넷째, 공시지가보상이다. 우리나라는 공시지가를 기준으로 하고 있어 보상액산정에 있어 문제를 야기 시킬 수 있다.

이에 대해서는 공시지가를 최근의 빈번한 거래가격개념(최빈거래가격)으로 설정하는 것과 시산가격의 조정과 기타요인 적용의 확대 등도 하나의 방안이 될 수 있다. 그리고 공시시가제의 근본 목적이 보상액 산정의 기준이 아니라 조세부담의 기준이 되는 것으로 보아야 하며, 인근토지의 거래가격, 물가상승률, 주위환경과 함께 보상액 산정의 요소로 보아야 한다. 따라서 공시지가를 굳이 보상액의 산정기준으로 설정할 필요는 없다고 생각한다. 이에 정당한 보상을 위하여 개별 법률에 규정된 공시시가의 규정을 삭제하는 방안도 검토해 볼 필요가 있다. 또한 거래사례를 감정평가사의 자의적 판단에 의한 참작을 할 수 없도록 하면서 보상액산정 방법의 객관성을 확보하기 위한 표준지비준평가법 등의 제도적 장치의 도입도 검토 되어야 할 것이다. 다섯째, 일부 보상기준의 개별규정 결여이다. 각 국의 손실보상 법제와 비교하여 볼 때 우리나라의 손실보상 법제는 유사한 규정이 있으나, 보상기준의 개별적 규정이 결여 되어 정당한 보상과 관련하여 문제가 된다. 이에 대해서는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 개별적 보상기준을 추가하는 입법적 개정 방안을 검토할 필요가 있다. 여섯째, 사전보상의 문제점이다. 우리나라는 통상 실제로 요하는 금액을 산정하고 있으나 동산의 이전비용, 이주정착금은 실제 요하는 금액에 의하여 산정한다고 할 수 없다.

따라서 동산의 이전비보상은 이전준비에 소요되는 비용, 보관비용, 그리고 이전되는 동안의 운송비용, 보험료 등과 운송 후 설치비용에 관하여 추상적인 산정방법을 영수증이나 발생비용 증명서를 제시함으로써 산정방법에 있어서 현실적이고 정당한 보상의 법리의 취지에 부합되는 방향으로 입법적 검토가 필요하다. 그리고 지역 주민의 이주대책을 위한 이주정착금은 이주의 시간적, 비용적, 그리고 그 동안의 물가상승률, 주변 환경 등을 고려하여 지역주민의 이주가 완전히 이루어지고 난 다음에 보상이 이루어 질수 있도록 입법적 검토가 필요하다. 일곱째, 이주대책의 수립 및 생활재건조치 등의 문제점이다. 우리나라는 생활보상과 관련하여 이주대책의 수립 등에 관한 규정이 있으나 다른 나라와 비교 해볼 때 세입자에 대한 보상, 영세민에 대한 보상지원 등 생활이전재건초지에 대한 법률적 규정이 아주 미비하다. 이에 대한 이주대책제도의 개선방안으로서 공익사업에 따른 주택특별공급의 차등을 없애고, 공익사업에 편입된 거주자 등 임대아파트 입주예정자에게도 전세자금을 낮은 이자로 융자할 수 있도록 하여 공익사업에 따른 전세금융자의 차등을 해소하는 방안이 필요하다. 특히, 이전재건지원 서비스와 관련하여 사업시행자가 이전재건상담원 고용하여 인접지의 지가, 주택정보, 피매수이전자에 대한 재정조치 및 지원조치 등을 할 수 있도록 법률의 규정이 필요하다.

마지막으로 재산권 침해에 대한 정당하고 만족할만한 손실보상이 이루어지기 위해서는 재산권보상은 물론 생활보상, 간접보상에 대한 세부적인 항목을 유형화하고, 그에 따른 세부적인 보상기준을 설정하여 현행 법률을 더욱더 체계화·현실화하고, 사회국가의 이념과 형평성의 견지에서 국민의 재산권 및 생활권을 보장하는 방향으로 보상규정의 재검토가 이루어져야 한다.

第1章 序 論 1 第1節 硏究의 目的 1 第2節 硏究의 範圍 5 第3節 硏究의 方法 6 第2章 우리나라의 公用收用과 損失補償法制 8 第1節 財産權保障과 公用收用 8 1. 우리나라 憲法上 財産權保障의 變遷 8 2. 財産權保障의 構造的 體系 10 (1) 개설 10 (2) 헌법 제23조 제1항의 의미 11 (3) 헌법 제23조 제2항의 의미 15 (4) 헌법 제23조 제1항과 제2항과의 관계 17 (5) 헌법 제23조 제1항, 제2항 및 제3항의 상호관계 17 (6) 소결 18 3. 公用收用 20 (1) 의의 20 (2) 공용수용의 당사자 22 (3) 공용수용의 목적물 24 (4) 공용수용절차 27 4. 公用制限과 公用使用 32 (1) 공용제한 32 (2) 공용사용 35 第2節 損失補償法制 37 1. 우리나라의 損失補償의 沿革 37 2. 損失補償의 意義 38 3. 損失補償의 根據 41 (1) 이론적 근거 41 (2) 실정법적 근거 43 (3) 검토 51 4. 損失補償 範圍 53 (1) 학설 53 (2) 판례 55 (3) 검토 57 5. 損失補償의 原則과 內容 63 (1) 손실보상의 원칙 58 (2) 손실보상의 내용 63 6. 補償額 評價에서 其他 事項 參酌 與否 76 (1) 기타사항 참작에 관한 견해의 대립 76 (2) 검토 79 7. 損失補償에 있어 開發利益 排除 80 (1) 개발이익의 의의 80 (2) 판례상의 개발이익 배제제도 81 (3) 검토 83 第3節 小 結 85 第3章 外國의 公用收用과 損失補償法制 89 第1節 獨逸의 公用收用과 損失補償法制 89 1. 獨逸 基本法上의 財産權保障과 公用收用 89 (1)