개발행위허가제도의 이해관계인간 상대적 인식도 차이에 관한 연구

개발행위허가제 이해관계자 간 인식 차이를 분석했다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」은 ‘국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것’을 목적으로 하고 있다. 우리나라는 산업화시대에서 탈산업화 시대로 이행되면서 도시계획 중 하나인 개발행위제도와 관련하여 많은 문제점을 개선하고 있으나 아직도 법으로 전부를 규정할 수없는 영역이 있다. 그 중 한 부분인 개발행위허가제인데, 이 제도는 기계적이고 획일적인 법 적용에 따른 문제점을 보완하기 위해 지방자치단체가 도시계획의 타당성, 기반시설, 주변 환경 등을 종합적으로 고려해 재량권의 범위 내에서 허가여부를 결정토록 하였다. 또한 도시지역은 물론 비도시지역에서도 개발행위를 할 때에는 「국토계획법」에 의한 허가를 받도록 하고 있다. 이와 같이 개발행위허가제가 기존의 기속재량행위에서 자유재량행위로 전환되면서 이해 당사자들 간의 행위가 중요하게 되었다. 이해당사자들에 대한 이론으로서 “제도는 인간의 행위를 규제하지만 또한 인간의 행위를 통해 형성되며, 구조는 사회체계의 역할과 제도들로 구성되며 사회생활을 통해 행위자들은 그러한 역할과 자원을 끌어들이고 그러므로 개인의 행위를 규정하고, 동시에 사회행위를 유발시키는 구조적 속성들은 바로 그 행위에 의해 끊임없이 재생산 된다”고 한다.

이러한 배경 하에 본 연구는 현행 개발행위허가라는 제도 하에서 허가권자의 재량권이 증가되면서 행위자들(개발행위 허가권자, 신청자, 신청자의 대리인)간의 상대적 인식도에 대해 분석하였는데 연구결과는 다음과 같다. 우선 개발행위의 재량적 특성에 대한 허가권자와 피 허가권자간의 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 개발행위허가 시 재량적 행위의 성격에 대한 차이를 분석한 결과 “경관계획과의 적합여부” 규정의 “재량행위 성격”에 대한 질문에 대해서 관공서와 민간기관이 통계적으로 유의한 차이가 있는 것으로 나타났다. 환경에 대해서는 모든 하위 항목에서 과 환경 요인이 모두 차이가 있는 것으로 나타났는데, 구체적으로 보면 “환경오염·생태파괴·위해발생” 규정의 “재량행위 성격”과 “하천·호수·습지로의 유수” 규정의 “재량행위 성격” 경우 모든 유의수준에서 관공서와 민간기관간에 차이가 나타났다. 중요도 분석에서는 자연경관 및 미관에 대해서는 관공서와 민간기관 둘 다 중요도 순위에서 1위로 나왔으나 전체적인 측면에서 보면 관공서와 민간기관 모두 각 항목별로 재량적 성격에 대한 질문에 대해서 차이가 있는 것으로 나타났다. 그리고 정량화 분석에서는 실제로 측정한 관측 자료에서 관공서와 민간기관에 따라서 “허가 기준을 정량화”에 의견 차이는 없는 것으로 나타났다.

둘째, 개발행위의 재량적 특성에 대한 허가권자의 직종별 분석으로서 차이분석, 중요도 분석, 정량화 분석으로 정리할 수 있다. 먼저 차이분석에서는 개발행위허가 시 허가권자들의 직종 간 차이를 분석한 결과 “경관계획과의 적합여부” 규정의 “재량행위 성격” 에 대해서만 건축과 토목 간에 차이가 있는 것으로 나타났을 뿐, 기타 다른 항목에 대해서는 차이가 없는 것으로 나타났다. 이점은 허가권자의 경우 직종간의 분석결과 이해관계를 유발하는 관점에서 동일하다는 것이다. 이점은 또한 민간인과 대립 시 관공서는 건축과 토목의 구별 없이 대립을 이해관계의 대립주체로 설정된다는 것으로 추측할 수 있었다. 중요도 분석에서는 분석 결과 건축과 토목 직종간의 각 항목별로 재량적 성격에 대한 질문에 대해서 모두 유의수준에서 차이가 있는 것으로 나타났다. 이는 앞의 직종 간 차이분석과 대비 시 민간인과 이해관계 대립에 있어서는 차이가 없으나 내부 업무 처리 시에는 차이가 있음을 보여주는 결과이다. 즉 현실적으로 건축, 토목간의 업무성격이 근본적으로 상이한 정도를 나타내주며 또한 실질적으로 주요점이 상이하다는 것을 나타내주고 있다. 끝으로 정량화에 대한 분석은 실제로 측정한 관측 자료에서 건축과 토목의 직종 간 분석에서 “허가 기준을 정량화”에 의견 차이는 없는 것으로 나타났다.

셋째, 개발행위의 재량적 특성에 대한 허가권자의 종사기간 분석으로서 차이분석, 중요도 분석, 정량화 분석으로 정리할 수 있다. 먼저 차이분석에서는 개발행위허가 시 허가권자들의 종사기간 차이를 분석한 결과 기반시설과 “하천·호수·습지로의 유수” 규정의 “재량행위 성격”을 제외한 경관과 환경 모두에서 차이가 나타나는 것으로 분석되었으나 좀 더 세부적인 분석 결과에서는 종사기간에 따라 업무능력정도가 다름을 나타냄으로써 이해관계인간의 대립 잠재성을 갖고 있다고 볼 수 있다. 중요도 분석에서는 분석 결과 건축과 토목 직종간의 각 항목별로 재량적 성격에 대한 질문에 대해서 각 항목별로 모든 유의수준에서 차이가 있는 것으로 나타났다. 이는 앞의 종사기간 차이분석과 마찬가지로 대부분 동일하다고 볼 수 있으며 이 또한 종사기간에 따라 중요도에 대한 관점이 다르다는 것을 보여 주고 있다. 다음으로 정량화에 대한 분석은 실제로 측정한 관측 자료에서 종사기간에 따른 분석에서 “허가 기준을 정량화”에 의견 차이는 없는 것으로 나타났다. 넷째, 개발행위의 재량적 특성에 대한 피 허가권자의 직종별 분석으로서 차이분석, 중요도 분석, 정량화 분석으로 정리할 수 있다.

차이분석의 결과는 개발행위허가 시 피 허가권자들의 직종 간 차이를 분석한 결과 “자연경관 및 미관” 규정의 “재량행위 성격”을 제외한 모든 항목에서 차이가 없는 것으로 나타났으며, 중요도 분석에서는 분석 결과 피 허가권자의 직종간의 각 항목별로 재량적 성격에 대한 질문에 대해서 건축은 유의수준별 차이가 있는 것으로 나타났고 토목은 유의수준 모두에서 차이가 나는 것으로 나타났다. 마지막으로 정량화에 대한 분석결과 피 허가권자의 직종 간에 따른 분석에서 “허가 기준을 정량화”에 의견 차이는 없는 것으로 나타났다. 전체적으로 개발행위허가와 관련한 재량적 성격에 대한 이해관계 등의 차이로 향후에도 많은 분쟁의 소지를 내포하고 있으며 이는 더욱 더 합리적인 도시계획의 필요성을 요구하며 이제는 과거와 달리 인간위주의 개발과 보존의 양측을 잘 고려해 향후 세대까지 지속적인 국토유산을 물려주도록 하는 제도가 필요하다고 본다. 따라서 전체적인 방향에 의거 단순한 계량적, 명령적, 형식적 제도보다는 개발행위 관련자들 간에 폭넓고 깊은 토의가 필요하며 필요하다면 외국의 제도를 반영하되 있는 그대로 적용할 것이 아니라 우리의 실정에 부합되도록 한 번 더 여과한 후에 적용하는 것도 바람직하다고 본다.