개발제한구역 내 환경보존을 위한 토지매수재원 확보방안에 관한 연구 : 해제지의 개발이익을 활용한 매수방안을 중심으로

개발제한구역 토지매수를 위한 재원 확보와 개발이익 활용방안을 연구했다.

1971년부터 지정된 개발제한구역은 그동안 우리나라 국토계획 및 도시계획 분야에서 중요한 쟁점분야가 되어온 바 있다. 비록 개발제한구역이 개발억제와 환경보전, 미래세대를 위한 유보지 등의 순기능을 가지고 있다 하더라도 관리상의 문제나 개발억제에 대한 손실보상 문제 등이 지속적인 갈등요인이 된 것이다. 그러다 결국 1998년, 헌법재판소는 “개발제한구역의 지정·운영 자체는 합헌이라 하더라도 .. 토지소유자에게 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담이 발생하는 예외적인 경우에 대하여 보상규정을 두지 않은 것은 위헌성이 있는”(89헌마214) 것으로 판시하기에 이른다. 이에 정부는 2000년에 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법을 제정하고 개발제한구역 지정 당시의 소유자에 대해 제한적으로 매수청구권을 부여하게 된다. 그러나 매수청구제도는 ① 지정 당시의 소유자에 한해, ② 종래 용도대로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소한 경우나 ③ 사용, 수익이 사실상 불가능한 토지로 한정된 데다, 구역지정 해제나 완화를 기대하는 심리 등이 겹쳐 그 실적이 매우 적은 상황이다. 특히 김대중 정부는 개발제한구역 지정 30년만인 2000년 1월, 시화공단을 시발로 해서 전국적으로 개발제한구역의 대대적인 해제에 나서게 된다. 전체 면적 5,397㎢ 중 26.5%인 1,435㎢가 해제되었는데, 특히 지방 중소도시는 전부 해제되었다.

그런데 이렇게 개발제한구역을 해제하고 매수청구제도를 도입하는 등 획기적 변화가 나타나는 동안 존치지역은 역설적으로 더 큰 박탈감을 겪고 있다. 이런 현상은 특히 수도권 개발제한구역 해제지의 상당 부분을 보금자리 주택단지로 개발하기 위한 수용·보상이 이뤄지면서 더 심화되고 있다. 또한 해제 지들이 주로 환경성이 낮은 곳이 되다보니, 토지 소유자들 사이에는 훼손이 많이 될수록 해제가능성이 높은 것으로 인식하는 문제가 나타나고 있다. 실제로 환경성이 높은 곳일수록 보상액이 더 낮기 때문에 보존동기가 떨어진다는 것은 개발제한구역의 순기능을 살리고 보호해야 되는 입장에서는 역설적인 현상이 아닐 수 없다. 따라서 이 논문은 2000년대 들어 개발제한구역의 일부 해제와 활용이 시작된 상황에서 개발제한구역이 지닌 순기능을 제대로 발휘할 수 있는 근본적 방법을 찾아보는 데 목적이 있다. 실제 그동안 개발제한구역제도는 합리적인 제도개선이라는 명분하에 수차례 개정이 이루어졌으나, 본래의 취지와는 달리 그 초점은 개발제한구역의 어느 곳을 해제할 것인가에 맞추어져 왔다. 그러나 개발제한구역은 우리 후손들이 사용할 수 있는 공간을 저축하는 것이며, 미래지향적인 생태도시를 건설하기 위해 꼭 필요한 투자이다. 그러므로 자연환경도 보전하고 개발제한구역내의 주민 피해를 최소화할 수 있는 방안을 찾아보고자 하는 것이다.

이에 본 연구는 개발제한구역 해제지의 개발이익을 활용하여 환경적으로 꼭 보전이 필요한 지역을 보상차원에서 매입하여 국 공유화 하는 방안을 구상해 보았다. 이 방법은 정부가 직접적으로 재정을 투입하지 않으면서도 존치지역을 국 공유화함으로써 만성적인 보상민원을 해소할 가능성이 있다는 점에서 의미가 있을 것이다.

Ⅰ. 서론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 제2절 연구내용 및 방법 2 제3절 선행연구검토 5 Ⅱ. 계획에 따른 손실보상의 이론과 현실 10 제1절 계획제한의 개념과 쟁점 10 1. 도시계획에 따른 계획제한의 개념 10 2. 계획제한의 쟁점 11 제2절 손실보상의 이론 12 1. 개요 12 2. 손실보상법정주의 13 3. 손실평가요건법률주의 14 제3절 손실보상 규정 유무에 따른 공용제한 15 1. 손실보상 규정이 있는 손실보상 15 2. 손실보상 규정이 미비된 경우의 손실보상 16 3. 적법한 사실행위로 인한 손실을 보게 된 경우 19 Ⅲ.개발제한구역 손실보상의 현실과 대안 20 제1절 개발제한구역 토지매수청구제도 20 1. 개발제한구역 토지매수청구 제도의 도입 20 2. 토지매수청구권 운영실적 21 제2절 개발제한구역 매수청구제도의 한계와 대안 27 1. 매수청구제도의 한계 27 2. 개발제한구역의 국공유화의 필요성 27 3. 개발제한구역 매수재원 확대방안 29 Ⅳ. 개발제한구역 내 환경보존을 위한 토지매수재원 확보방안에 관한연구 -해제지의 개발이익을 활용한 매수 방안을 중심으로 31 제1절 토지매수재원 확보의 의의 31 1. 목적과 의의 31 2. 토지매수방안 31 3. 국토환경성 평가 32 제2절 5개 도시 사례지역 선정동기 및 이유 33 1. 사례지역의 개발제한구역 현황 34 2. 경기도 녹지현황 36 3. 경기도 및 사례지역 국토환경성 평가 38 제3절 5개 도시 사례지역분석 40 1. 개발제한구역 내 미개발지역과 저개발지역의 공시지가 비교 분석 40 2. 택지예정지구 내 토지보상가와 개발 후