주택재개발 정책에서 서울시 행정당국의 메타거버넌스 전략 : '뉴타운사업'과 '뉴타운 출구전략'을 중심으로

서울시의 뉴타운사업과 출구전략에서 행정당국의 정책 전략을 분석했다.

본 연구는 도시재개발 정책영역에서 2000년대 이후 서울시 행정당국이 어떻게 스스로의 역할을 전략적으로 재규정했는지 살펴보고, 이를 발전국가 모델의 쇠퇴와 함께 변화한 정책환경에 대응하기 위한 메타거버넌스 전략으로서 맥락화하고자 했다. 이러한 연구목적에 따라 본 연구에서는 다음과 같은 연구 질문을 제기하였다. 첫째, 2000년대 지자체 행정당국이 도시재개발 정책영역에서 기존의 정책수단으로 대응할 수 없었던 정책환경의 변화는 무엇이었는가? 둘째, 그러한 변화에 대응하기 위해 지자체 행정당국은 스스로의 역할을 전략적으로 어떻게 수정했는가? 셋째, 지자체 행정당국은 도시재개발 정책영역에서 스스로 재정의한 역할을 수행하기 위해 어떤 정책수단들을 채용했는가? 87년 이후 한국의 도시재개발 현상의 추동력을 토건국가론과 시장-국가 간 역관계의 변화로 설명하는 신개발주의론적 설명은 구체적 행위자들의 전략적 계산과 실천이라는 중위 수준의 변수를 사상하는 한계를 지닌다. 본 연구에서는 이와 같은 기존 설명의 한계를 보완하기 위해 서울시 뉴타운사업과 뉴타운 출구전략을 통해 주택재개발 정책영역에서 대규모의 정책변동을 야기했던 서울시 행정당국의 역할 재규정에 주목한다. 또한 이를 분석하기 위한 이론적 자원으로서 ‘사회적 조정’으로서의 거버넌스 개념과 거버넌스 조건의 창출 및 관리로서 메타거버넌스 개념을 활용한다.

이때 메타거버넌스는 메타거버너로서의 국가관리자가 위계제적 거버넌스 양식뿐 아니라 시장, 네트워크 등 2가지 이상의 거버넌스 양식을 전략적으로 조합하여 특정한 거버넌스 체계를 조향한다는 의미에서 국가권력의 특정한 행사방식으로 이해될 수 있다. 서울시 행정당국은 정책환경과 가용 정책수단의 한계로 인해 적극적 역할을 수행하기 어려운 상황에서 뉴타운사업이라는 대규모·광역단위 도시재개발 프로젝트를 과업으로 부과받았다. 서울시는 뉴타운사업을 위한 정책수단의 부재에 대처하기 위해 다양한 정비수법들을 연계할 수 있는 제도적 틀을 마련하고, 역량의 부족을 보완하기 위해 전문가 등의 유관행위자들을 선별적으로 역량부여하는 등의 정책 전략을 펼쳤다. 이러한 뉴타운사업의 성격은 거버넌스 조건의 창출·관리와 거버넌스 실패에 대한 대응 등 사업구역·지구별 거버넌스에 대한 메타거버넌스 전략으로 이론화될 수 있다. 즉 서울시 행정당국은 뉴타운사업의 수행 과정에서 스스로의 역할을 메타거버너로 재규정하는 데 성공했다. 특히 민선 3기 서울시의 역할 수행에서는 규칙 제정자로서의 역할이 두드러졌다. 이후 뉴타운사업의 지속적 추진을 정책 기조로 내세운 민선 4기와 ‘뉴타운 출구전략’을 수행한 민선 5기의 서울시 행정당국 또한 정책목표의 변동에도 불구하고 메타거버너로서의 역할을 일관되게 수행했다.

민선 4기에서는 공공지원제 도입 등 정보·자원의 분배 기능을 통해 거버넌스 과정의 ‘촉진자’ 역할이, 민선 5기에서는 정비사업 갈등 조정·실태조사를 통한 진로 결정 지원 등 이해관계 조정을 수행하는 ‘중재자’ 역할과 거버넌스 과정에 대한 관리책임 기능을 수행하는 ‘최종 결정권자’ 역할이 두드러졌다. 이 과정에서 서울시의 역할 수행 방식은 점차 간접적 방식에서 직접적 방식으로 변화하는 양상을 보였다. 그러나 주택재개발 정책영역에서 서울시 행정당국이 수행한 메타거버넌스 전략 또한 그 자체로 거버넌스 실패의 여지를 내포하고 있었다. 분석 결과 서울시는 협상적 조정과 위계제적 조정의 결합에서는 행정이 스스로의 위계제적 영향력을 과대하게 행사하는 경향을 보이는 등 메타거버너로서의 모순적이고 특권적 지위를 활용했다. 반대로 시장적 조정이 다른 조정 양식과 결합되는 경우에는 부동산상품에 대한 사유재산권 행사를 방해하지 않기 위해 행정이 스스로의 역할을 축소하고 제한하면서 사회적 조정 양식들을 적절히 조합하는 데 어려움을 겪었다. 이는 메타거버넌스라는 국가권력의 새로운 행사방식이 주택재개발 정책영역에서 부동산상품의 생산과 유통과 결부되었을 때 드러내는 고유한 형태의 거버넌스 실패·모순으로 이론화될 수 있다.

더 나아가, 본 연구의 분석 결과는 특정 정책행위자의 행위전략에 대한 중위 수준의 분석을 토건국가에 의해 뒷받침되는 토건자본의 축적전략과 축적위기에 대한 거시적 수준의 분석과 결합하고 심화해야 함을 시사한다.

1장. 서론 1 1절. 문제제기 및 연구배경 1 2절. 연구대상 및 연구방법 6 1. 연구대상 6 2. 연구방법 및 자료수집 9 3절. 논문의 구성 11 2장. 선행연구 검토 및 이론적 배경 14 1절. 서울시 뉴타운사업에 대한 선행연구 검토 14 2절. 이론적 배경 17 1. 조정 양식(mode of coordination)으로서의 거버넌스(governance) 17 2. 거버넌스 실패와 메타거버넌스 23 3. 소결: 메타거버넌스 이론의 분석적 기여점 30 3절. 분석틀 32 3장. 뉴타운사업 이전 주택재개발 수법의 도입과 그 정치경제적 맥락 39 1절. 합동재개발방식의 도입(1983년∼) 40 2절. 재건축사업의 도입(1987년∼) 43 3절. 주거환경개선사업의 도입(1989년∼) 44 4절. 1987년 이후 통치 정당성의 위기로 인한 정책당국의 딜레마 46 4장. 임기응변으로서의 메타거버넌스: 민선 3기의 뉴타운사업 50 1절. 메타거버넌스 전략으로서 뉴타운사업의 형성 50 2절. 거버넌스의 규칙과 목표의 정의 53 1. 서울시 지역균형발전 조례 제정 53 2. ‘뉴타운특별법’ 도입 시도와 도시재정비법의 제정 54 3절. 거버넌스 참여자의 선별과 역량부여: 전문가 집단 57 1. MA/MP 설계방식의 도입 57 1) 서울시 뉴타운사업 MA/MP제도의 개요와 의의 57 2) 서울시 뉴타운사업 MA/MP제도의 모순과 딜레마 60 2. 지역균형발전위원회·도시재정비위원회 설치 및 운영 66 4절. 거버넌스 참여자의 선별과 역량부여: 자치구 69 1. 자치구별 뉴타운 전담기구 편성 70 2. 사업지원센터 및 사업