정부의 토지이용규제와 사적 재산권 보호에 관한 경제학적 분석 : 매수청구제도를 중심으로

토지이용규제와 매수청구제도의 운용 및 사적 재산권 보호를 분석했다.

본 연구는 과도한 재산권 침해가 우려되는 정부의 토지이용규제로부터 토지소유자의 재산권을 보호하기 위해 도입된 매수청구제도가 실제 제대로 운용되고 있는가는 문제의식에서 출발하였다. 특히 매수청구제도에 대한 법적 논란 지속, 낮은 매수청구율, 그리고 지역편차가 심한 매수비율을 보면서 정부의 제도적 무력화 및 기회주의적 제도운용 가능성을 예상하였다. 이러한 가설을 객관적 근거와 실증적 자료를 통해 입증하는 것이 이 연구의 목적이다. 체계적이고 효율적인 도시개발 및 공공시설 확충을 위해 일정수준의 토지이용규제는 불가피하다는 국민적 공감대와 『헌법』상의 공익제한 규정에 따라 많은 토지이용규제가 이루어졌다. 이러한 토지이용규제는 불가피하게 토지소유자의 경제활동을 강제적으로 제한시켜 사적 재산가치의 하락을 야기한다. 따라서 강제성과 손실발생의 불가피성이라는 규제의 고유 속성을 고려할 때, 과도한 규제는 적절히 제한되어야 하며, 과도한 규제로 인한 손실에 대해서는 정당한 보상이 이루어져야 한다. 오랜 권위주의 시대를 경험한 우리나라는 1998년에 와서야 과도한 규제로 인한 재산권 침해에 대한 보상필요성이 인식되었고, 그 이정표가 된 사건이 ‘헌재 89마214사건’과 ‘헌재 97바26사건’이다. 보상없는 과도한 재산권 제한이 헌법에 위배된다는 헌재의 두 결정을 계기로 정부는 몇 가지 보상제도를 도입하였는데, 그 대표적인 것이 ‘매수청구제도’이다.

공익목적의 규제로 인한 경제적 손실에 대한 보상문제는 주로 법학계에서 오랫동안 연구되었다. 연구의 핵심은 어떠한 경우에 보상을 인정해야 하는가였다. 하지만 아직까지 명확하고 체계적인 보상기준 정립이 이루어지지 못 했다는 것이 공통된 시각이다. 반면 규제와 보상에 대한 경제학적 접근의 핵심은 법원의 보상방식에 따라 정부와 토지소유자의 유인체계(incentive system)가 달라지고, 이로부터 경제효율성이 증진 혹은 감소된다는 것이다. 본고에서는 규제유형을 환경보호 등을 위한 일반적 규제와 미래 공익사업 시행을 위한 수용목적 규제로 각각 구분하고, 규제유형별로 어떠한 보상시스템이 사회적 효율성(social efficiency)을 달성시키는가를 이론적으로 증명해 보인다. 특히 이론적으로 공정성과 효율성을 모두 달성시키는 보상시스템이 가능하다는 것을 보인다. 제도적으로 정부의 토지이용규제로부터 사적 재산권을 보호하기 위한 방법은 다양하며, 이 중 가장 핵심적인 것이 매수청구제도이다. 우리나라 뿐만 아니라 일본, 독일, 미국 등에서도 매수청구제도를 운용하고 있다. 하지만 우리나라의 매수청구제도는 매수청구를 위한 조건이 다른 나라에 비해 까다롭기 때문에 적정한 사적 재산권 보호가 이루어지지 못 하고 있다. 법경제학적 시각에서 매수청구제도는 사적 재산권을 보호하고, 정부의 기회주의를 억제한다는 면에서 중요한 의의를 가진다.

그렇다면 어떠한 정부행동을 기회주의적이라고 할 수 있는가? 필자의 생각하는 기회주의 행동은 지가상승이라는 우발사건이 발생했을 때, 토지소유자의 매수청구에 대한 정부의 매수비율이 높아지는 것이다. 그 근거는 매수청구제도가 미래 공익사업 수용비용 절감을 위한 제도가 아니라 토지소유자의 손실을 보상하기 위한 제도라는 점과 공익사업 추진가능성이 낮음에도 불구 매수비율이 높아지는 것은 지가상승이익을 독점하기 위한 것이라는 점이다. 도시계획시설에 대한 매수청구실태 분석을 통해 낮은 매수청구율과 매수비율의 지역편차를 발견하였다. 먼저 낮은 매수청구율은 불합리한 매수가격결정방식과 지가변화 위험배분 방식에 그 원인이 있음을 규명하였다. 이어 매수비율의 지역편차 발생이 정부의 기회주의적 제도운용에 기인한다는 생각에 따라 실제 매수청구 자료를 이용한 실증분석을 통해 객관적으로 검증을 시도하였다. 실증분석결과 정부는 나대지일수록 공공을 목적으로 이용하고 있는 토지일수록 매수를 선호하는 것으로 나타났으나 보유기간은 정부의 매수결정에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 필자가 가장 확인하고자 했던 기회주의 변수인 지가상승은 정부의 매수결정에 매우 유의한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 매수결정에서의 정부 기회주의 가능성을 실증적으로 확인하였다는 것이 이 연구의 가장 큰 기여라 생각한다.

이상의 논의를 통해 합리적이고 체계적인 매수결정기준 정립, 매수가격 결정방식 재검토, 매수절차(매수기간 등)의 간소화, 매수청구 조건(보유기간 등)의 합리적 조정, 체계적이고 종합적인 매수청구 운용시스템 구축 등의 정책적 함의를 도출할 수 있었다. 매수청구제도에 대한 경제학적 연구가 거의 전무한 현실에서 본고는 선험적인 연구로서 향후 다양한 이론적·실증적 연구가 필요하다. 이러한 한계에도 불구, 본 연구가 정부의 ‘규제권’과 민간의 ‘재산권’간의 충돌에 대한 효율적 분쟁해결 수단으로서 매수청구제도를 새롭게 바라볼 수 있는 좋은 계기가 되었으면 한다. This article started from the argument; how well the system of the purchase claim rights, which has been introduced to protect landowners' property rights from land use regulations, is applied in practice.

Especially, noticing the constant arguments over the system of the purchase claim rights in the field of law, the low purchase claim rate and its regional disparity of the governmental purchasing rate, I expected the institutional incapacitation of the government and its opportunistic operation. This study aims to verify the hypothesis using objective evidences and actual data. Based on the public agreement that certain land use regulations are inevitable for the systematic and efficient urban development and the expansion of public facilities, and the constitutional restrictions of property right for the public interest, many land use regulations have been legislated.

Inevitably, those regulations are bound to limit landowners' economic activities and decrease the value of their private property. Therefore, considering their compulsiveness and inevitability involving property loss, those excessive regulations must be moderated and the loss caused by them must be compensated accordingly. It was not until 1998 that Korea, which has long been an authoritarian state, recognized the necessity of compensation for infringement of property rights caused by excessive regulations. And ‘89 Constitutional Court MA214’ and ‘97 Constitutional Court BA26’ marked the milestone.

Since the Constitutional Court ruled that excessive restriction on property rights without compensation runs counter to the Constitution, the government has introduced several compensation systems, including the representative one; 'the system of the purchase claim rights'. The problem of compensation for the economic loss caused by government's regulation for public interest has been mainly studied in the field of law. And the kernel of those studies are for what case the compensation was granted. However, most agree that the precise and systematic compensatory basis has not yet been established.

On the other hand, the kernel of economic approach to the problem of regulation and compensation is that the incentive system of the government and the land owner changes in accordance with the compensation rule chosen by court, thus the economic efficiency increases or decreases. This article distinguishes the type of regulations as general regulations for environmental protection and regulations for future condemnation and theoretically proves which compensation system achieves social efficiency for each type. Particularly, it verifies that the compensation system which achieves both the fairness and the efficiency is theoretically possible.

There are various institutional methods to protect private property rights from the land use regulations of the government and the most essential of them is the system of the purchase claim rights. Not only Korea but also Japan, Germany, U.S.A., etc employed it. The system of the purchase claim rights in Korea, however, has more complicated terms of purchase claim than those in other countries, so the private property rights are not properly protected. Also, from the point of view of law and economics, the system of the purchase claim rights is significant in that it protects private property rights and restraints the opportunism of the government.

Then what governmental actions can be considered opportunistic? What I mean by 'opportunistic action' is that the governmental purchasing rate for landowners' purchase claim increases when the contingency of land price rise occurs. Thi