누진적 재산세 세율구조하에서 공공서비스의 차별적 편익 가정의 적절성 : 서울시 자치구 기반 공공서비스를 중심으로

공공서비스 편익과 누진적 재산세의 기능을 분석한다.

□ 연구목적 ○ 본 연구는 재산세가 세율구조에 상관없이 실제적으로 어떤 기능을 하고 있는지 알아보는 것을 목적으로 함. - 재산세는 일반적으로 응능원칙보다 응익원칙에 더 부합하는 조세라는 주장이 있음. - 한편,과표구간별 재산세 세율구조의 누진성 때문에, 우리나라의 재산세는 일반 적으로 재분배 기능을 하는 조세로 인식되고 있음 - 세율체계가 누진적이기에 부의 재분배의 기능을 가질 것이라고 추측하는 것은 공공서비스의 편익이 모두에게 동일하다는 가정에 근거함. - 재산세를 재원으로 공급되는 지역 공공서비스에 대한 거주민들의 편익 분석을 통해 재산세가 실제적으로 어떤 기능을 하는지에 대해 분석할 필요가 있음. □ 주요내용 ○ 헤도닉 부동산 가격 모형 설계 및 추정을 통해 지역의 공공서비스와 실효 세율의 부동산 가격에 대한 효과를 분석하였고, 이를 통해 소유한 주택에 대한 재산세 납부에 있어서 다른 세율을 적용 받는 주택 소유자가 위 재정 변수에 대해 차별적인 편익을 느끼는지에 대해 살펴봄. - 제Ⅱ장 1점 가. 재사세변천에서는 우리나라의 재산세 제도 변천에 대한 조사를 통해, 재산세가 편익과세로서 기능할 수 있는 방향으로 개편되어 왔음을 보였음. ㆍ재산세는 2005년 이후 과세표준 산출 방식에 있어서 건축면적과 건축년도를 반영하던 것에서 시가를 반영하는 방식으로 변화하였고, 토지에 대한 과세표준을 현실화 하는 방식으로 개편되어 왔음.

ㆍ또한 보유세 체계가 ‘종부세-재산세’ 형식으로 개편되어, 재산세가ㆍ군ㆍ구 지역 재원조달이라는 본래 기능에 충실하게 되는 계기가 되었고 이러한 제도변화는 과세표준에의 주택가격 반영이라는 변화와 더불어 재산세가 지역 공공서비스에 대한 편익과세로서 기능할 수 있는 바탕을 마련해 주었음. - 그러나 2005년 이후의 재산세 제도 변화는 조세 형평성을 낮추는 결과를 초래하기도 했음. ① 시가대비 공시가격비율이 부동산 유형별, 지역별로 다른 경우가 발생했고, ② 일부지역에 탄력세율을 한시적으로 도입한 후 실제적으로 탄력세율 적용을 폐지, 이어서 세부담상한선을 적용한 것은 탄력세율 적용으로 이전에 낮은 세율 적용받은 지역구 주민들의 실제 세부담을 낮추는 결과를 초래함. 제Ⅱ장 1절 나. 재산세 현황은 ㆍ① 재산세가 서울시 자치구세의 약 67%를 차지하는 중요한 세목이라는 것과, ㆍ② 서울시 아파트 재산세 부과액이 전국 주택분 재산세 부과액의 약 31%를 차 지하여 세액의 서울 집중도가 크다는 것을 보임. ㆍ이는 본고의 분석 대상지역이 서울로 한정되지만, 본 연구의 분석결과가 우리나라 재산세 세율체계와 편익과세 원칙의 양립성에 대해 시사하는 바가 작지 않음을 보여줌.

- 제Ⅱ장 2절에서 해외 주요국의 재산세제 조사를 통해 이들 국가에서 재산세가부의 재분배 기능을 위한 세목이기보다는 지방자치와 관련된 사무 및 사업에 소요되는 비용을 위한 재원마련(응익과세)이라는 목적을 가진 세목임을 확인함. - 일부국가의 경우 누진적 세율구조를 가지고 있어, 응익원칙에 응능원칙을 보완하는 경우도 있었지만, 과세표준이 되는 부동산 가격이 업데이트 되지 않아,실제 재산세액에 있어서는 오히려 역진성을 보이는 경우가 나타남. - 이는 세율구조와 과세원칙의 일대일 매칭이 가능하지 않은 경우를 보여주는 것임. - 제Ⅱ장 1절에서는 공공서비스의 정의와 종류에 대해 알아본 후, 구체적으로 서울시 자치구 기반 공공서비스 공급을 위한 세출예산 구성을 살펴 봄. ㆍ사업목록 중 사회복지와 보건 관련 사업의 경우, 각각의 예산의 78%와 58%를 국비와 시도비가 차지하여, 자치구비가 예산의 절반을 채 충당하지 못하는 것으로 나타남. ㆍ반면 이를 제외한 대부분의 자치구 사업수행에 있어서 예산의 가장 큰 비중을 차지하는 것은 자치구비로 나타남. ㆍ특히 교육의 경우 모든 사업 중에서 자치구비의 비중이 가장 큰 사업이었고, 안보나 소방서비스 역시 자치구비 비중이 높은 사업이었음.

ㆍ이는 사회복지와 보건서비스의 경우 자치구 기반 공공서비스가 아닌 중앙정부 및 광역자치단체가 함께 공급하는 서비스로 간주될 가능성이 높으며,그 외의 서비스는 개별자치구가 공급하는 공공서비스로 간주될 가능성이 높다는 것을 시사함. ㆍ이외에도 재산세가 소득세처럼 원천징수되는 세금이 아니고, 주기적으로 납부 해야 하는 기간세이기 때문에 세부담이 다른 세금보다 더 가시적인 반면,재산 세를 포함하여, 자치구 예산의 큰 비중을 차지하는 자치구비는 자치구세뿐만이 아니라 여러 지방재정조정제도에 기초를 둔 이전재원을 포함함을 알 수 있었음, ㆍ이는 자치구 주민들이 자신이 제공받는 지역 공공서비스의 질과 재산세 세부담을 연계해서 인식할 확률이 높지 않을 수 있다는 것을 시사함. (강남과 서초구처럼 자체재원이 높은 자치구인 경우 이 연계성에 대해서 더 인식할 수 있음.) - 제Ⅲ장 2-3절은 공공서비스에 대한 편익 추정에 사용되는 헤도닉 가격모형과 이와 관련된 문헌 조사를 통해, ㆍ① 재산세와 공공서비스의 부동산 가격에 대한 자본화가 발생하며, ㆍ② 이렇게 부동산 가격에 자본화된 부분을 소유자의 편익으로 해석될 수 있다는 것을 보임. ㆍ부동산은 지역의 공공서비스와 주거서비스를 모두 포함하는 묶음재화와도 같기 때문에 지역 공공서비스의 질은 부동산 가격을 결정하는 중요한 요인 중 하나임.

ㆍ기존연구에 의하면, 사람들의 선호의 이질성이 자산 가격 구간 간 나타나지만, 같은 자산가격 구간 안에 있는 사람들의 선호는 대체적으로 동질적이라고 가정 하면, 동일한 자산가격대에 속한 가구들의 특정 공공서비스에 대한 편익(한계지 불의사액)은 헤도닉 가격모형에서 추정된 잠재가격(자본화)과 유사할 것임. ㆍ따라서 재산세 및 공공서비스의 부동산 가격에 대한 자본화 정도가 소유자의 편익으로 해석될 수 있음. - 제IV장은 재정변수에 대한 편익이 과표구간에 라라 부동산 소유자에 차별적으로 발생함을 실증적으로 보였음. ㆍ구체적으로, 실효세율의 경우 부동산 가격을 감소시키는 효과가, 세율이 높은 과표구간에서 더 두드러지는 것(큰 것)으로 나타남. ㆍ이는 동일한 부동산 가격 상승분에 대하여, 높은 과표구간에 속한 부동산 소유자가 낮은 과표구간에 속하는 부동산 소유자보다 납부해야 하는 재산세액이 크기 때문에,재산세 납부에 대해 높은 과표구간에 속하는 부동산 소유자가 느끼는 상대적 가시성이 더 커, 동일한 실효세율 증가에 대해서 더 많은 비효용을 느끼는 것으로 해석됨. ㆍ공공서비스의 경우, 자치구 예산이 많이 투입되는 공공사업(‘자체사업비중’ 및 ‘문학기반시설’)에서 높은 과표구간 소유자가 얻는 편익이 낮은 과표구간에 속 하는 부동산 소유자보다 크게 나타남.

ㆍ이러한 서비스의 경우, 자치구비가 많이 투입되는 공공사업(‘자체사업비중’ 및 ‘문화기반시설’)으로서 자치구 주민에게 다른 공공서비스보다 지역의 공공서비스로서 인식될 가능성이 더 큼. 그러므로 위 결과는 주관적 편익으로 해석한 재산세 편익 기능의 타당성을 뒷받침하는 근거로 볼 수 있음. ㆍ반면,작은 비중이지만 여전히 자치구비가 투입되는 사회복지 서비스의 경우 과표구간이 높을수록, 이 서비스로부터 얻는 효용이 감소하거나 비효용이 커지는 것으로 나타남. ㆍ이는 재산세 ‘편익 기능’ 가정을 부정하는 결과라고 볼 수 있음. ㆍ전술하였듯 이러한 서비스는 자치구비가 많이 투입되는 사업은 아니기 때문에, 재산세-공공서비스간 연계성이 큰 사업은 아니라고 볼 수 있음. ㆍ이 외에도,학업성취도를 대리변수로 쓴 교육특성 변수는 사교육의 영향이 학업 성취도에 미치는 영향이 큰 국내 교육여건을 고려하여, 공공서비스로 분류하지 는 않았음. 한편 그 효과를 살펴보면, 부동산 실거주가치에 미치는 영향이 압도적이라는 것을 알 수 있음. ㆍ실주거가치에 대한 교육의 질의 효과를 살펴보기 위해 종속변수로 매매가격대 신 전세가격을 사용하여 동일한 분석을 진행한 결과, 매매가격에 대한 교육의 효과는 학업성취도가 1만큼 증가할 때 그 효과가 0.10%의 매매가격 증가였다 면 전세가격의 경우 그 효과가 2.81%의 전세가격 증가로 나타나 효과가 급증하는 것을 확인하였음.

- 위 결과는 상대적으로 가시성이 큰 공공서비스에 대해서는 과표구간이 올라갈수록, 편익 효과가 커지는 결과를 보여,편익원칙의 관점에서 재산세 누진세율구조를 정당화시킬 수 있는 근거가 됨. □ 결론 ○ 재산세 세율체계와 기능에 대해 논의할 때 공공서비스 지출과 이로부터 주민들이 얻는 편익(효용)도 함께 고려할 필요가 있음. - 세율체계가 누진적이기에 부의 재분배의 기능을 가질 것이라고 추측하는 것은 공공서비스의 편익이 모두에게 동일하다는 가정에 근거함. - 그러나 공공서비스에 대해서 거주민이 얻는 편익(효용)은 차별적임 - 이는 동일한 서비스라고 하더라도 다른 과표구간에 속하는 부동산의 가격상승률에 차별적으로 영향을 줄 수 있다고 해석 가능함. - 그러므로 이러한 공공서비스의 대가로 재산세를 부과할 때 동일한 세율이 아닌, 차별적인 세율을 적용하는 것이 응익원칙에 부합되는 과세방식이라고 볼 수 있음. ○ 재산세가 응익원칙에 부합하는 조세로 기능하기 위해서 공공서비스와 재산세, 그리고 그 연계성에 대한 가시성을 높이는 것이 필요함. - 현재 우리나라의 지방재정현황을 보면, 재정형평화제도 혹은 지방재정조정제도에서 이전재원의 비중이 커 지방정부가 책임을 가지고 거주민의 편익을 위한 재정지출을 할 유인이 작음. - 즉, 자치구가 더 나은 공공서비스를 제공하기 위해 노력할 유인이 작음.

- 낮은 수준의 공공서비스와 더불어 낮은 수준의 재산세 부담은 공공서비스와 재산세간 연계성에 대한 가시성을 감소시킴. - 따라서 자치구 주민에게 제공되는 공공 서비스는 지자체의 자체 세원으로 해결 하는 것이 타당해 보임. - 또한 지방정부가 총 예산에서 중앙정부로부터의 이전재원을 제외한 금액을 재산세로 충당하고자 사후적으로 결정할 수 있다면, 거주민에게 재산세가 지방 공공 서비스에 대한 대가라는 인식을 더욱 명확하게 할 수 있음(원윤희,2004). O 향후 교육서비스에 대한 중앙재원 및 지방재원의 투입을 논의할 때,실주거가치 측면에서 거주민들의 효용을 가장 크게 증가시키고 부동산 가격에 자본화가 되는 서비스는 교육서비스인 것으로 나타났다는 점을 고려해야할 필요가 있음. - 이는 교육서비스가 지방재원으로 공급될 때 높은 질의 교육서비스를 제공하는 자치구의 경우, 이로 인해 주택 매매가격이 상승할 뿐만이 아니라 주택가격을 기반으로 징수되는 재산세도 증가하며,이렇게 증가한 재산세는 다시 교육서비스에 투자되어 교육의 질을 증가시키는 선순환적인 현상이 나타날 것으로 예상해 볼 수 있음. - 교육 질의 자본화 현상은 교육수준과 자산가격을 바탕으로 한 주거 분리 현상을 불러일으킬 가능성이 있음을 유의해야 할 것으로 판단됨.