재산세 분리과세대상 심사제도 도입에 관한 연구

토지 재산세 분리과세 대상의 심사제도 도입 필요성을 연구

□ 연구목적 ○ 토지에 대한 재산세 과세표준을 계산할 때 종합합산을 원칙으로 하면서 사업용 토지에 대해서는 세부담을 완화하기 위해 별도합산으로 분류하되, 저율과세의 조세지원이나 사치성 재산에 대한 고율과세가 필요한 경우에는 분리과세로 구분함. ○ 이러한 구분에도 불구하고 지원 목적이 종료된 분리과세 유형이 존치하거나 유사한 유형의 토지에 대한 분리과세 여부가 다른 경우 다른 납세자에 대한 세부담 전가 또는 조세 형평성이 저해되는 등 분리과세 유형에 대한 문제점이 지적되고 있음. ○ 특히 토지분 재산세에서 저율 분리과세는 그 유형이 1989년 도입이후 계속 증가하고 있는데, 세부담을 완화하는 측면에서 지방세 감면제도와 유사한 역할을 수행하지만 토지분 재산세의 분리과세에 대한 대상 선정이나 유지 필요성 등을 위한 심사절차가 미비함. - 토지분 재산세 과세대상 구분체계는 1989년 종합토지세 도입을 통해 확립된 것으로 분리 과세 유형 중 공장용지, 농지, 임야를 제외한 기타 분리과세 토지는 1989년 구 지방세법 시행령 및 시행규칙에서 6개로 규정하던 것이 현행 지방세법 시행령에서는 38개에 이르고 있음. ○ 따라서 본 연구는 토지분 재산세 분리과세 제도를 합리적으로 운영하기 위해 지방세법상 별도의 심사제도에 대한 도입 필요성을 검토하고, 도입이 필요한 경우 대략적인 도입방안을 제시하고자 함.

□ 주요내용 ○ Ⅱ장에서는 토지분 재산세 분리과세의 현황과 함께 토지분 재산세의 기타 저율 분리과세 토지를 대상으로 도입취지, 분리과세 유형을 구분하기 위한 세부요소, 동일 소유주체에 대한 분리과세와 감면 적용 여부를 분석함. - 기타 저율 분리과세 토지의 도입취지를 살펴보면 공공성, 다른 유형과의 과세형평성, 세부담 전가에 따른 공공요금인상 우려, 특정 산업 지원이 언급되고 있음. - 현행 토지분 재산세 분리과세 유형을 구분하는 세부요소를 살펴보면 물적 측면에서 파악한 “개개 토지의 용도” 뿐만 아니라 소유주체의 특성이나 보유기간 동안 임대 여부와 같은 인적 측면도 포함됨. - 소유주체가 특정된 30개 유형 중 동일한 소유주체를 기준으로 토지에 대한 재산세가 감면되는 경우는 14개 조항으로 분석됨. ○ Ⅲ장에서는 재산세 분리과세 대상에 관한 심사제도의 도입필요성이 있는지를 검토하기 위해 현행 제도의 문제점과 원인에 기반하여 독자적인 심사제도의 도입필요성을 기술함. - 첫째, 현행 토지분 재산세 분리과세 유형의 문제점으로 기타 분리과세의 정책지원 범위 문제, 분리과세 유형 구분의 타당성 문제, 재산세 세부담 완화장치로서 분리과세의 역할과 한계 모호성을 지적할 수 있음.

- 둘째, 현행 토지분 재산세 분리과세 유형의 문제점이 발생된 원인에 대해 입법절차상 시 행령 심사절차의 한계 및 법령에 의한 평가제도 부재와 토지분 재산세 과세체계상 분리과세와 감면과의 효과 유사성 및 재산세 관내합산에 국한한 효과분석에서 찾음. - 셋째, 현행 토지분 재산세 과세대상 구분에 관한 문제점을 해결하기 위해 토지분 재산세의 분리과세 유형을 폐지하거나 새로운 유형을 신설할 때 입법의 품질을 제고하고 정책적 타당성을 확보하기 위해서는 행정부의 정책기능을 보완하고 체계화할 필요가 있으며, 별도의 독자적인 제도로 운영할 필요성을 제시함. ○ Ⅳ장에서는 재산세 분리과세대상에 관한 심사제도 도입방안에 대해 기본방향과 함께 대략적인 타당성 분석제도의 도입방안을 제시함. - 우선 재산세 분리과세대상에 관한 심사제도의 목표는 저율 분리과세에 따른 세수입 감소를 통제하기 위한 것이 아니며, 토지 구분에 따른 납세자 간 과세형평성을 제고하고 정책적 조세로서 기능을 제대로 구현하기 위한 것이므로 이를 기본방향으로 설정함. - 둘째, 심사대상과 관련하여 10년 단위로 유형 전체를 분석하도록 하되, 전반부 5년에는 대상금액이 크고 형평성 문제가 많이 발생하는 유형을 중심으로 할 필요성이 있음.

ㆍ 재산세 과세대상 구분의 체계는 종합합산, 별도합산, 분리과세 대상 토지 간에 유기적 관계에 있기 때문에 분리과세 토지와 관련 있는 별도합산과세대상 토지까지 포함하여 분석할 필요가 있음. ㆍ 다만 한시적 성격이 아닌 지방세법상 토지의 과세대상 구분에 관한 유형에 대해 소위 일몰 제도를 도입하는 것은 그 성격에 부합하지 않으므로, 일몰제를 이용한 심사주기는 제시하지 않음. - 셋째, 심사방법으로 정책목적의 유효성(또는 타당성), 정책대상과 수단의 적절성, 정책결과의 효과성을 주요 기준에 포함하여 정책적 조세가 충실하게 기능하도록 해야 하되, 종합부동산세에 미치는 영향까지 함께 고려할 필요가 있음. - 넷째, 심사결과를 토대로 법령 개정작업 전에 지방세 관련 위원회의 심의(검토)를 의무화하는 절차도 고려할 수 있음. □정책제언 ○ 현행 재산세 과세대상의 구분방식은 1989년 도입된 종합토지세에 전신을 둔 것으로서 당시 투기수요에 의한 급격한 지가상승을 억제하고 토지소유의 편중을 완화하여 토지의 효율적 이용을 제고하려는 다양한 정책수단 중 하나로 볼 수 있으나, 현재에도 과세대상이 적절하게 구분되어 있는지 전반적인 점검이 필요함 ○ 이를 위해 토지분 재산세의 분리과세 대상을 중심으로 심사제도가 도입되어 토지정책의 활용과 함께 과세형평성을 제고하도록 관련 제도가 정비되어야 할 것임.

- 이러한 차원에서 2019년 지방세법 개정안 제106조의2(분리과세 대상 평가 등)에는 평가제도의 근거와 분리과세대상 토지를 신설할 때 지방재정부담심의위원의 심의를 거치는 내용이 제시되고 있음.