개발이익환수제도의 실효성 확보방안연구 : A systemic approach to secure the effectiveness of restitution of development gains

개발이익 개념을 검토하고 환수제도의 실효성 확보 방안을 제시했다.

우리나라는 1980년대 후반부터 개발이익환수와 관련된 많은 제도들이 도입되었다. 이러한 맥락에서 개발이익환수와 관련한 정책적 근거가 중요해졌다. 개발이익은 개발행위에 따라 여러 유형으로 분류될 수 있지만 소득의 연원에 관하여 고찰할 때 불로소득의 개념으로 귀결된다. ‘일하지 않은 자는 먹지도 마라’와 같이 쉽게 이해되는 불로소득의 개념은 자본투자자의 요소소득을 부정한다는 점에서 노동가치설에 근거하고 있다. 이 논문은 개발이익은 ‘불로소득’으로 당연히 환수되어야 된다는 사고에서 벗어나, 개발이익환수의 논리적 근거가 될 수 있는 합리적 개념을 정립한다. 또한 이 논문은 이렇게 정립된 개발이익의 개념을 토대로 현재 우리나라에서 시행되고 있는 개발이익환수제도를 검토하여, 문제점을 도출하고 바람직한 정책대안을 제시하는 데 목적을 두고 있다. 이러한 연구목적을 실현하기 위해서는 우선 개발이익에 대한 다각적인 검토가 필요하다. 그동안 개발이익과 관련한 다양한 외국용어를 개발이익이라는 하나의 용어로 번역·사용하면서 개발이익환수가 마치 유․무형의 개발과 직접 연계된 자본이득에 대해서만 환수하는 것으로 오해된 바가 없지 않다. 이 논문에서는 환수의 대상이 되는 개발이익은 ‘지가상승분에서 공공투자에 의한 증가분과 토지이용계획의 결정․변경에 의한 증가분’으로 정의된다.

또한 개발이익환수의 목적도 부동산활동 과정에서 일어나는 투자비용과 발생수익을 공평하게 분배하는 것으로 보다 단순화할 필요가 있다. 한편, 공시지가제도 등 지가관련 정보체계 구축, 종합부동산세 도입 등 세제개편, 각종 부담금제도 도입 등에 힘입어 토지에서 발생한 개발이익의 환수규모는 꾸준히 개선되고 있다. 예컨대, 토지에 대한 제반 조세의 징세규모는 1980년 5,550억 원에서 1990년 3조 8천 억원, 2000년, 16조 6,710억 원, 2008년 70조 2,400억 원으로 지난 29년 동안 약 127배 증가하였다. 토지공개념제도를 포함한 제반 부담금의 징수규모 역시 1990년 1,560억 원에서 2000년 5,150억 원, 2008년 2조 1,020억 원으로 13.5배 증가하였다. 조세와 부담금을 모두 합한 총 징수규모는 1980년 5,550억 원에서 2008년 72조 3420억 원으로 늘어났다. 징수규모가 29년 동안 총 130배, 연 평균 4.5배씩 증가해 온 것이다. 이 중 개발이익 환수액은 1980년 3,100억 원에서 14조 2,040억 원으로 45.8배 증가하였다. 양도소득세 등 이전과세가 1980년 3,100억 원에서 2008년 9조 3,250억 원으로 30배 증가하고, 개발부담금 등 제반 부담금이 1990년 1,560억 원에서 2008년 2조 1,020억 원으로 13.5배 상승한 때문이다.

그러나 토지가액 증가액과 토지에 대한 개발이익 환수 총액을 비교해 보면 아직도 문제는 남아있다. 지난 29년간 공시지가 기준으로 지가는 총 3,287조 원이 증가하였다. 반면, 토지에 대한 개발이익 환수총액(이전과세 + 토지부담금)은 총 183조 원에 불과하다. 개발이익 환수수준이 5.5%에 불과한 셈이다. 공시지가가 시장가격의 평균 70~80% 수준에 불과한 현실을 고려할 때, 개발이익 환수수준은 이보다 훨씬 낮은 3.9~4.4% 수준에 불과한 것으로 추정된다. 이상에서 개발이익 발생규모와 개발이익 환수수준을 실증적으로 분석한 결과, 사실상 막대한 규모의 개발이익이 토지에서 발생하고 있음에도 환수수준은 아주 낮은 수준임을 알 수 있다. 그동안 복잡·다기하다는 평가를 받을 정도로 다양한 개발이익환수제도가 도입·시행되었음에도 이처럼 환수수준이 낮은 것은, 환수제도 자체가 미흡했다기보다는 제도운영의 효율성이 크게 떨어진 데에 기인하는 것으로 보인다. 특히, 이는 개발이익환수의 기반이 되는 토지과표(또는 공시지가)가 실제 시장가격에 비해 현저히 낮은데 주로 기인하는 것으로 판단된다. 이러한 분석결과 개발이익환수율을 높이기 위해서는 아래와 같은 방안의 모색이 필요하다. 첫째, 환수대상사업을 명확히 하는 것이 필요하다. 환수대상사업은 ①공공투자 사업과 ②토지이용계획의 결정․변경으로 개발이익이 발생한 경우이다.

공공투자 사업의 경우 개발이익이 언제 발생되는가를 예측하는 것은 매우 어렵다. 공공투자 후 사업시행자 등이 해당 토지를 양도할 시에는 최초의 경우에만 이를 개발부담금으로 환수하고 그 후에 발생하는 개발이익은 양도소득세로 환수하는 것이 바람직하다. 개발이익을 산정하기 위해서는 공공사업이 완료된 시점의 지가에서 공공사업의 실시계획 승인 고시시점의 지가와 인근 유사지역의 지가상승분을 차감하는 방법이 고려될 수 있다. 또한 토지이용계획의 결정․변경으로 개발이익이 발생한 경우 이의 환수는 용도전환 후의 지가에서 용도전환 전의 지가를 차감한 가액이 당해 공공사업으로 인해 영향을 받지 아니하는 인근 유사토지의 자연 상승치를 초과하였을 때 그 차액을 대상으로 한다. 용도전환 전의 지가는 개별공시지가에 인근 유사토지의 지가 변동률을 적용하여 산정하고, 용도전환 후의 지가는 개별공시지가의 산정방법에 의하여 산정한 가액으로 한다. 부과․징수할 개발이익은 용도전환 전후의 가격차에서 자연 상승치를 공