건축물의 수용과 보상에 관한 공법적 연구 = A study on the expropriation and compensation of buildings

부동산신탁에서 위탁자 채권자 보호 문제를 연구한다.

우리 수용법제는 지장물 처리에 관하여 일본 법제의 영향을 받아 지장물을 사업구역 바깥으로 이전하도록 하는 이전주의 원칙을 채택하면서, 이전이 불가능하거나 이전에 너무 많은 비용이 드는 경우에 다시 사업시행자가 소유권을 취득하도록 예외를 인정하는 기본 구조를 가지고 있다. 건축물을 지장물로 취급하는 현행 수용법제상 사업시행자의 건축물 취득은 외관상으로는 토지 취득과 동일한 재산권 취득인 것처럼 보이지만, 양자는 법적으로 전혀 다른 논리 구조를 가지고 있다. 본 연구에서는 사업시행자의 토지 취득과 건축물 취득의 법적 구조가 서로 다르다는 점을 명확히 규명하고자 하였다. 현재까지 건축물에 대하여 다른 지장물과 동일하게 이전주의 원칙을 적용하고 있는 현행 수용법제의 규율 방식은 타당한 입법태도라고 보기 어렵다. 이전주의 원칙을 채택한 1900년의 일본 사회와 달리 우리나라의 현시점에서 건축물에 대하여 이전주의 원칙을 적용하고 있는 것은 현실과 맞지 않을 뿐만 아니라, 사회통념과 동떨어져 있고 사업시행자 및 건축물 소유자 중 어느 당사자도 원하지 않는 결과이기 때문이다. 이에 따라 우리나라 수용절차에서 건축물의 처리에 관하여서는 규범과 실질이 심각한 괴리현상을 보이고 있다.

대표적인 문제점으로 건축물에 대하여서도 지장물의 예외적인 수용재결신청조항을 문언 그대로 적용하면, 건축물을 철거할 의사로 그 가격 전부를 보상한 사업시행자가 수용개시일 이후에도 소유권을 취득하지 못하게 된다. 현행 수용법제상 건축물에 대하여서는 보상에 있어서도 중요한 제도적 미비점이 존재하는 것으로 확인된다. 1981년의 토지수용법 개정으로 공특법상의 보상기준이 수용재결에 따른 재산권 취득에 대한 보상기준으로도 중첩적으로 준용되게 되었다. 그러나 당시 토지수용법은 공특법에 존재하는 보상항목들을 수용재결에서 보상금으로 결정할 수 있도록 제도적으로 강제하는 절차적 근거 규정을 마련하지 못하였다. 이러한 규범적 불완전성은 토지보상법이 제정되면서도 개선되지 못하고 현재까지 그대로 이어져, 구 공특법에 규정되었던 보상항목들은 수용재결에 포함될 수도 있고, 그렇지 않을 수도 있게 되었다. 이는 대부분 건축물의 점유자가 점유를 상실함으로써 받게 되는 보상금에 해당한다. 이 연구에서는 이러한 보상영역을 재결외 보상이라고 지칭하고, 헌법이 규정하는 정당보상의 원칙상 간과하기 어려운 제도적 누수가 존재하고 있음을 확인하였다. 현행 수용재결제도가 점유상실에 따른 보상을 완결적으로 판단하지 못하는 한계는 수용재결에 뒤따르는 건축물 점유이전의무의 집행에서도 문제가 된다.

수용재결이 내려지더라도 법령이 정하고 있는 정당한 보상이 빠짐없이 지급되었는지 여부를 확신할 수 없으며, 집행현장에서도 건축물 점유자의 보상미완료를 둘러싼 갈등이 이어지는 구조이기 때문에 대집행을 통하여 점유이전의무를 강제하는 것에는 상당한 부담이 따른다. 이 연구에서는 현행 토지보상법의 대집행 조항이 사실상 활용되고 있지 않음을 정보공개청구결과를 통하여 확인하였다. 결국 현행 제도상 수용에 따른 점유이전의무의 이행확보는 민사소송 및 민사집행절차에 의하고 있는데, 이에 따르면 정당보상 원칙과 비례원칙 등 공법적 통제원칙을 반영할 수단이 없다는 문제가 있다. 본 연구에서는 다음과 같이 크게 세 가지 제도개선의 방향을 제시하였다. 첫째, 건축물과 그 밖의 지장물을 구별하여 적어도 건축물에 대하여는 이전주의 원칙을 폐기하고 취득주의 원칙으로 제도를 변경할 필요가 있다. 둘째, 점유이전의무 및 그에 수반하는 보상을 점유자 유형별로 구체적ㆍ개별적으로 결정할 수 있도록 하는 수용재결제도의 대개혁이 필요하다. 셋째, 수용에 뒤따르는 점유이전의 의무이행확보를 목적으로 하는 인도청구소송은 단기적으로는 공법상 당사자소송으로 이관하는 것이 타당하고, 장기적으로는 토지보상법의 대집행 규정을 보완하여 빠짐없는 권리구제를 전제로 직접강제 규정으로 발전시키는 것이 바람직하다.

제1장 서론 1 제1절 연구의 필요성 및 목적 1 Ⅰ. 연구의 필요성 1 Ⅱ. 연구의 목적 2 제2절 연구의 범위와 방법 3 제2장 예비적 고찰 6 제1절 헌법상 수용 6 Ⅰ. 헌법상 수용의 개념 6 1. 우리 헌법의 수용규정 6 2. 종래의 수용 개념 이해 6 3. 우리 헌법상 수용의 최소 개념요소와 본질 7 4. 재결수용보다 넓은 헌법상 수용의 개념 10 5. 헌법상 수용 개념의 유용성 11 Ⅱ. 수용에 관한 헌법 원칙 12 1. 공공필요의 원칙 12 2. 정당보상의 원칙 13 Ⅲ. 재산취득의 보장 14 제2절 토지보상법의 수용과 보상 15 Ⅰ. 토지보상법의 지위와 기능 15 1. 헌법과 토지보상법의 지위 15 2. 토지보상법의 사실상 일반법적 기능과 그 한계 16 Ⅱ. 토지보상법에 따른 수용의 절차와 건축물 18 1. 여러 단계에 걸쳐서 판단되는 공공필요와 정당보상 18 2. 토지를 중심으로 설계되어 있는 공익성과 보상 판단절차 18 3. 제1단계 : 추상적 수용적격 판단 19 (1) 개념 19 (2) 건축물을 고려하기 어려운 추상적 수용적격 판단 20 (3) 추상적 수용적격판단과 정당보상 21 4. 제2단계 : 구체적 수용적격 판단 21 (1) 개념 21 (2) 구체적 수용적격 판단 절차에 관한 비교법적 검토 22 (3) 건축물을 고려하기 어려운 현행 사업인정 제도 25 (4) 사업인정 의제 조항의 남발과 형량 누락 26 (5) 보론 - 사업인정의 판단구조 30 5. 제3단계 : 개별적 수용적격 판단 33 (1) 다양한 개별적 수용적격 판단 제도 33 (2) 개별적 수용적격 판단절차에 관한 비교법적 검