공공사업을 위한 토지확보 과정의 네트워크 거버넌스 : 문정법조단지 사례를 중심으로

문정법조단지 사례로 공공사업 토지확보 과정의 네트워크 거버넌스를 분석했다.

정부가 공공사업을 시행할 때 사회적으로 가장 이슈화 되는 것 중 하나가 바로 토지확보 과정이다. 공공사업의 시행을 위해서는 무엇보다도 사업을 시행할 수 있는 토지가 필요하다는 점에서 토지확보는 성공적인 공공사업 시행을 위한 첫 번째 관문이라 할 수 있다. 최근 공공사업을 위한 토지확보가 부각되는 이유는 사회의 다원화와 이해관계의 복잡화로 인한 당사자들 간의 상호작용 급증 때문이다. 과거와 달리 현대에는 보상대상자들이 다양한 경로를 통해 상호작용을 하며, 조직적 행동을 통해 정부 및 사업시행자에 대해 권리를 요구하는 일이 많아지고 있다. 이러한 상황은 공공사업을 위한 토지확보 과정을 더욱 시간이 많이 소요되고 복잡하게 만들고 있다. 위와 같은 인식을 바탕으로 본 논문은 공공사업을 위한 토지확보과정을 네트워크 거버넌스의 측면에서 분석하고, 이를 통해 효율적인 공공사업 토지 확보를 위하여 바람직한 네트워크 거버넌스를 위한 방향을 제시해 보고자 하였다. 이를 위해 본 연구는 제도분석틀(IAD framework)을 이용하여 문정법조단지 사례의 네트워크 거버넌스를 분석하였다. 문정법조단지 사례의 네트워크 거버넌스의 주요 특징은 크게 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 권한규칙 및 공동체 속성으로 인해 정부 관련기관과 보상대상자 사이에는 대부분 단방향의 상호작용이 나타났다는 점이다.

특히 토지확보 과정은 전반을 사업시행자가 담당하도록 되어 있어 정부 관련 기관으로부터 보상대상자 방향으로의 연결은 거의 나타나지 않았다. 둘째, 토지 확보 과정에서의 직접적 이해당사자인 사업시행자와 보상대상자 사이에 연결이 가장 강하게 나타났다. 또한 상대적으로 전문성이 부족한 보상대상자는 토지 보상을 전문으로 하는 법무법인과 계약을 맺음으로써 네트워크 내에 새로운 주체가 편입되었다. 셋째, 네트워크 내의 주체들은 대부분 공식적 연결 관계를 가지고 있었으나, 정부관련기관과 보상대상자들은 비공식적으로 연결되어 있었다. 이는 보상대상자들이 정부관련기관에 비공식적인 경로로 의견을 전달하는 과정 때문에 발생한 연결이다. 넷째, 보상대상자들 사이에서도 갈등이 지속적으로 나타났다. 보상대상자들이 자발적으로 조직한 두 단체는 서로 이해관계를 공유함에도 불구하고 서로의 단체와 갈등을 빚어 협의 과정에 방해 요소로 작용하였다. 분석 결과, 문정법조단지의 토지확보 과정에서는 관련 주체들 간의 네트워크가 제대로 작동하지 않았음을 알 수 있다. 이는 문정법조단지의 토지확보 과정에서 많은 갈등과 분쟁이 나타났던 원인이라고 할 수 있다. 이에 본 연구에서는 토지확보를 위한 바람직한 네트워크 거버넌스를 형성하기 위하여 네트워크 거버넌스 구조를 세 단계로 나누어 체계화 하였다. 첫째, 보상대상자간 네트워크 단계이다.

이 네트워크는 토지보상 과정에서 가장 먼저 형성되는 네트워크로, 보상대상자들 사이에서 비공식적으로 형성된다. 이 네트워크를 위해서는 지방 의회를 중심으로 하여 보상대상자들간의 갈등과 분쟁을 1차적으로 조정하는 방안을 제시하였다. 둘째, 보상대상자집단과 사업시행자의 네트워크 형성 단계이다. 이 네트워크는 토지 확보를 위한 협의 단계에서 핵심적인 역할을 하기 때문에 보다 구체적으로 방안을 제시할 필요가 있었다. 본 연구에서는 기존에 법률로써 규정하고 있는 보상협의회의 운영 기준을 강화하고, 보상협의회 협의 결과의 영향력을 강화할 것을 제시하였다. 셋째, 중립기관 중심의 네트워크 형성 단계이다. 이 네트워크는 협의가 완료된 이후 수용재결 과정에서 발생하므로, 가장 마지막에 형성되는 네트워크이다. 본 연구에서는 중립기관 중심의 네트워크가 제대로 작동하기 위한 방안으로써 토지수용위원회에 대한 신뢰 회복을 위해 정보제공 시스템 구축, 위원회 자체의 독립성 확보를 방안으로 제시하였다. 본 연구는 공공사업 토지확보 과정의 네트워크 거버넌스를 유형화 하여 새로운 모델을 제시하지 못하고, 제도적 개선방안을 제안하는 데에 그쳤다는 한계를 가지고 있다. 따라서 향후 연구를 통해 토지 확보를 위한 좀 더 바람직한 네트워크 거버넌스 모형을 제시할 필요성이 있다.

The process of achieving land(site) is the best politicized when the government carry out development projects. Achieving land(site) is the first key to conduct development projects successfully in that development projects demand a huge land. In these modern times, achieving land(site) for development projects is highlighted due to rising interaction among the stakeholders resulting from diversified society and complicated interests. Namely, claimants of land compensation interact through diverse channel and assert their right by taking organized actions, which make process of achieving land(site) more costly and complicated.

On the basis of previous recognition, this paper aims to analyzes the process of achieving land(site) in aspect of network governance and suggests several alternatives to form Network Governance that is desi rable to achieve land efficiently. To do these things, this paper conducts case study of Munjeong Legal Town applying Institutional Analysis and Development Framework(IAD framework). The main features of Network Governance in the Munjeong Legal Town case are summarized as below. First, there is a noticeable one-way interaction between the claimants of land compensation and the relevant authority because of the regulation and attributes of community.

Especially, because business contractor is supposed to handle with the whole process of achieving land(site) issue, there was no link between the relevant authority and the claimants of land compensation. Second, the link between business contractor and the claimants of land compensation, both side of whom are the interested parties in the process of achieving land(site), was the strongest. Furthermore, the claimants of land compensation, who are not professional, make a contract with a relevant law firm and the law firm came into play in the network.

Third, although most of the subjects in the network are officially linked, the claimants of land compensation and the relevant authority are non-officially linked each other. This is because the claimants of land compensation normally communicate with the relevant authority in a manner of non-official channel. Third, although most of the subjects in the network are officially linked, the claimants of land compensation and the relevant authority are non-officially linked each other. This is because the claimants of land compensation normally communicate with the relevant authority in a manner of non-official channel.

According to the analysis, network among the stakeholers didn't work properly, which caused a lot of conflicts and disputes in the case. In order to address such problems, this paper systematized the structure of network governance into three steps so that network governance play a desirable role in the process of obtaining land. First step is a network among claimants of land compensation. This network is formed at first between claimants of land compensation. To form this network, this paper suggests an alternative that a local council initially arbitrate in a dispute among claimants of land compensation.

Second step is a network between business contractor and the claimants of land compensation. This network is fundamental part in the process of consultation for achieving land(site). Thus, it is need to be presented concrete alternatives. The alternatives this paper suggests are about reinforcement of regulations governing compensation meeting. Third step is a neutral authority-centric network. It is formed finally when the expropriation is decided. To make this network work properly, this paper presents constructing information provider system that make Land Commission trustworthy and reinforcing independence of Land Commission as alternatives. But this paper has its limitation.

To put it concretely, it doesn't present a new model reflecting typology of Network Governance in the process of achieving land(site). Thus, the typology of Network Governance need to be studied in the future research.