농지법제에 있어서 농지의 소유구조와 유휴농지 대책에 관한 농업정책연구

농지 소유구조와 유휴농지 활용을 위한 법제 개선을 연구했다.

This thesis examines how the farmland-related legal system that regulates the qualification for owning farmland has been systematized and has changed, and it investigates how idle farmland that is left uncultivated can be beneficially used for agriculture. After examining what kind of institutional devices the current law provides, we identify and present the improvement measure of the laws related to the use of idle farmland in Korea, referring to the relevant laws of the United States and Japan.

According to the statistical data, the arable land decreased by 0.8 percent annually over the past 45 years (1975-2019), and about 800,000 hectares, or 71.6 percent of the current arable area (1.517 million hectares), has decreased over the past 55 years. To increase agricultural production, the use of idle farmland is crucial. Under the Constitution, the current law on idle farmland tried to implement the principle of free land ownership restriction and ownership cap in the Farmland Act. However, through the deregulation of ownership, a current legal system is fundamentally impossible to prevent generating idle farmland by non-farmers.

To systematically prevent idle farmland, it is necessary to improve legislation to establish and operate the "Farmland Committee" to supplement the independent review system of public officials in charge to strengthen the formal issuance of farmland acquisition qualifications to prevent non-farmers from acquiring farmland. In addition, since inheritors can own the farmland up to 10,000 square meters, the land may change into idle farmland within this range. It is desirable to revise the Farmland Act 2021, which imposes an obligation to dispose of uncultivated farmland.

In order to promote the use of idle farmland, it is essential to establish a concentration where vehicles and agricultural machinery can enter. It is an effective measure to legislate to allow forcible expropriation of land, which is incorporated into designated routes with permission from the governor under the Rural Road Improvement Act. However, it is equally crucial to provide a basis for indemnity compensation support. Therefore, it is necessary to improve the legislative system, which stipulates that the entire cost required for establishing a concentration facility is the responsibility of the local government.

In addition, when applying for the designation of proxy cultivators, it is essential to have the local governments subsidize some of the expenses incurred in restoring farmland, borrowing the number of money spent, or differentiating land usage fees and proxy cultivation periods. When the Korea Rural Community Corporation force individuals to entrust privately owned farmland for rent or free use, it is desirable to abolish the law because it is contrary to the principle of free land under the Constitution and does not comply with the legislative purpose of restriction on farmland ownership.

Furthermore, for the regeneration of idle farmland, the disposal suspension system should be abolished so that the disposal order can be immediately issued with only a period toexplain the reason for idle farmland. To ensure the effectiveness of the compulsory payment system for disposal orders, it is reasonable to impose the criteria for calculating the payment at the acquisition price and raise it by 10% annually rather than at the official land price.

In addition, since the purchase price based on the official land price is ineffective when requesting the purchase of farmland according to the disposal order, it is necessary to improve the legislation so that the purchase can be made at the 'standard price for each region' reflecting the average assessed price. Like the United States, the farmland conservation easement purchase system should be implemented to supply low-cost farmland to prospective farmers or young entrepreneurs who need farmland. As seen in Japanese legislative practices, the 'farmland tenure tax' on idle farmland should be increased by twice that of ordinary farmland.

Also, it is necessary to proceed with the scale-up of agriculture by promoting the 'farmland agglomeration project' and grants low-interest loans, subsidies, and tax benefits. 이 논문은 농지를 소유할 수 있는 자격을 규제하는 농지 관련 법제가 어떻게 체계화되어 있고, 변천되어 왔는가를 검토하고, 농지를 소유하고도 경작하지 아니하여 방치되고 있는 유휴농지를 농업용으로 유익하게 이용할 수 있는 방안을 현행 법제가 어떠한 제도적인 장치를 마련하고 있는가를 고찰한 다음, 미국과 일본의 관련 법제를 참고하여 우리나라 유휴농지 이용 관련 법제의 문제점을 파악하고 그 개선방안을 제시하는 것이 목적이라 할 수 있다. 통계자료에 의하면 지난 45년간(1975년-2019년) 경지면적은 연평균 0.8% 감소되었고, 지난 55년간 현재 경지면적(151.7만ha)의 71.6%에 해당하는 약 80만ha가 감소한 것으로 나타나 생명산업인 농업생산의 증대를 위해서는 유휴농지의 농업적 이용 내지는 재생대책이 매우 중요한 시대적 과제가 되었다.

유휴농지와 관련된 현행 법제는 「헌법」상 경자유전의 원칙을 「농지법」에서 농지 소유제한과 소유상한제 등으로 구현하려고 하였으나, 예외 조항을 존치하고 수차례의 개정을 거치면서 농업인이 아니라도 농지를 소유할 수 있는 규제 완화가 이어져 비농업인 소유농지의 유휴화를 예방하는 제도로서는 원천적으로 불가능하여 유휴농지가 발생할 수밖에 없는 법제라고 할 수 있다. 유휴농지를 제도적으로 예방하기 위해서는 비농업인의 농지취득을 사전에 차단하도록 형식적인 농지취득자격증명 발급절차를 강화하는 방안으로써 담당공무원의 단독 심사체계를 보완하기 위해 “농지위원회”를 설치하여 운영하는 법제개선이 필요하다고 본다. 또한, 상속받은 농지는 1만 제곱미터까지 소유할 수 있으므로 이 범위에서는 유휴농지로 변할 가능성이 충분하므로 경작의무를 부과한 2021년 농지법의 개정은 바람직하나, 미경작에 따른 처분의무도 부과하는 농지법 개정이 필요하다고 본다.

한편, 유휴농지의 활용을 증진하기 위해서는 먼저 차량과 농기계 등의 진입이 가능한 농도개설이 필수적이라 할 수 있으므로 「농어촌도로정비법」에 의거 군수의 허가를 받아 지정받은 노선에 편입되는 토지 등에 대해서는 강제 수용이 가능하도록 법제화한 것이 실효성 있는 조치이기는 하나, 수용보상금 지원에 관한 근거규정을 마련하지 않고 있는 것은 절반의 성과에 그치는 것이므로 공로의 성격을 갖는 농도개설에 따른 소요비용은 전액 지방자치단체의 책무로 규정하는 법제개선이 긴요하다고 본다. 또한, 대리경작자지정 신청을 하는 경우, 농지복원에 필요한 경비의 일부를 지자체가 지원토록 하고, 투입된 비용만큼 사용대차하거나 토지사용료 및 대리경작기간을 차등화하는 제도개선이 필요하다고 본다. 그리고, 개인이 소유하고 있는 농지를 한국농어촌공사 등에 위탁하여 임대하거나 무상사용하게 하는 경우에는 농지소유가 가능하도록 한 법제는 헌법상 경자유전의 원칙에 정면으로 배치되고, 농지법상 농지소유제한의 입법취지에도 부합하지 않는 제도이므로 이를 폐지하는 것이 바람직하다고 본다. 나아가, 유휴농지 재생을 위해서는 농지 유휴화 사유를 소명할 수 있는 기간만을 두고 즉각 처분명령을 할 수 있도록 처분유예제도를 폐지하는 것이 바람직하고.

처분명령에 따른 이행강제금제도의 실효성을 담보하기 위해서는 이행강제금의 산정기준을 공시지가로 할 것이 아니라, 취득가격으로 하고, 매년 10%씩 상향하여 부과하는 것이 타당하다고 본다. 또한, 처분명령에 따른 농지매수청구 시 공시지가기준의 매입가는 실효성이 없는 제도이므로 평균 감정가를 반영한 ‘지역별 표준가격’으로 매수할 수 있도록 법제개선이 필요하며, 미국과 같이 농지보전지역권 매입제도를 도입해 농지를 필요로 하는 예비농업인이나 청년창업농에게 저가의 농지를 공급