국가유산 체제로의 개편에 따른 제·개정 법률의 검토 - 손실보상을 중심으로 - = Review of the enactment and amendment laws following the reorganization of the national heritage system- Focusing on compensation for losses -

국가유산 보호 체제 개편에 따른 법률을 검토하고 재산권 제한의 손실보상을 살펴본다.

국문초록 1962년 문화재보호법 제정 이래 60여년 만에 그 체계와 구조가 전면적으로 개편되었다. 문화재보호법은 문화재에 관한 법률의 기본법적인 지위를 유지해 왔으나, ‘문화재’라는 용어가 재화·물질적 성격이 강하여 변화하는 문화재 정책 환경을 반영하지 못할 뿐만 아니라 문화재 지정제도에 기반한 중점보호주의를 취하고 있으면서 그 구체적인 기준과 절차가 미흡하고, 지정 등 제도에 의한 국민 권리의 제한 및 이에 대한 보상입법 불비 등 많은 문제점이 지적되면서 수차례 개정을 거듭하였지만 필요에 따라 부분적 수정·보완에 그치면서 큰 개선의 효과 없이 유지되어 왔다. 그러다 마침내 2023. 5. 16. 국가유산기본법이 제정되고 지난 5월 17일 시행되면서 새로운 국가유산 보호 환경이 마련된 것으로 기대되었다. 그러나 국가유산 체제로 전환되면서 종래의 문제점들은 부분적으로만 반영된 것으로 보인다.

즉 ‘문화재’를 ‘국가유산’으로 명칭을 변경하면서 국제적인 ‘유산’개념을 도입하여 그 분류와 체계를 재정립하였고 이에 따라 각 유산의 유형별 개별법을 제정하여 특성에 따라 국가유산의 개념과 대상을 분류하고, 지정 등의 기준과 절차를 마련하고는 있지만 국가유산 지정으로 인해 발생하게 되는 개인의 각종 신고, 관리 등의 의무와 발굴제한, 수출금지, 허가 및 국가유산의 사용·수익·처분에 있어 각종 제한 등의 권리 침해에 대하여는 그간의 지적에도 불구하고 명문적인 손실 보상의 규정이 마련되지 않았다. 국가유산기본법은 국가유산의 보존과 활용 간 조화와 균형을 기본원칙으로 하고 있어 사유재산이 국가유산으로 지정되어 국민의 향유와 활용의 대상이 되는 경우 발생하는 개인의 재산권 침해에 대하여는 적절한 손실보상이 이루어져야 함은 당연하다. 헌법재판소는 이에 대하여 보상은 입법에 근거하여야 한다는 입장을 고수하면서도 토지 등을 종래대로 사용·수익 할 수 없는 경우 과도한 재산권의 침해로 인정하면서 보상입법의 불비를 위헌으로 간주하고 있으므로 공용제한에 대한 손실보상의 규정을 명문화할 필요가 있다.

또한 입법과 더불어 법적 손실보상의 방법이 아니더라도 이에 갈음하여 손실을 보전할 수 있는 방안들도 활용할 필요가 있고, 이에 대하여 조세 혜택, 토지매수청구권, 용적률거래제, 개발권양도제 도입과 리츠(REITs)와 같은 새로운 방식을 활용하는 방안을 제시해 보았다. 나아가 향후 법학계와 정치계는 물론 조세, 부동산, 개발사업, 투자신탁 등 다양한 분야에서 관련 전문가들의 협력으로 구체적인 제도가 마련되길 기대해 본다.