한·미 FTA상의 간접수용이 우리 토지정책에 미칠 영향에 관한 연구

한·미 FTA의 간접수용이 국내 토지규제와 토지정책에 미칠 영향을 연구했다.

전 세계가 WTO체제 하에서 상대국가와 FTA협정을 맺고 있다. 특히, 우리나라는 무역의존도가 75%를 넘어서고 있어 수출과 외자유치의 중요성은 더 말할 나위가 없다. 이런 상황에서 한․미FTA의 발효시점이 근거리로 다가왔다. 그러나 지금 한․미FTA의 내용상 하자를 걸러 본다거나 재협상 운운함은 여러 가지 사정상 어려울 것 같다. 미국의 법제나 판례를 자세히 분석해 보지 않고 우리와 비슷할 것이다 또는 국제법 체제하에서 우리에게 특별히 불리한 점은 없을 것이라는 안이한 태도로 협상이 타결된 부분도 없지 않았다. 국민들에게 실상을 정확하게 알리지 못했고, 충분한 토론절차도 거치지 않아 예측불가능의 막연한 불안감만 안겨준 것도 있다. 이 논문에서는 이런 막연한 불안감의 해소를 위해 우리와 다른 법제 하에 있는 미국의 간접수용에 대해 살펴보고, 분쟁대상의 우려가 있는 우리나라 토지정책 중 토지규제 부분을 분석하여 ISD제소에 대한 능동적 대처와 우리나라 토지규제의 개선방향을 제시하고자 하였다. 이런 간접수용을 받아들일 때의 문제점은 제소를 당하여 패소판결을 받게 될 때이다. 보상에 따른 정부의 재정 부담이 현저히 증가하고 나아가 내국민 역차별의 문제가 발생하여, 그에 대한 적용범위가 확장됨으로써 정부의 토지에 대한 규제정책이 위축될 수밖에 없고, 민주적 정당성이 담보되지 못한다는 것이다.

규제적 수용에 대한 최근의 판례동향은 적합성과 비례성 통제이다. 영원한 물리적 점유뿐만 아니라 부분적 수용에 대한 보상, 토지의 개발이익에 대한 침해 문제 등이다. 이는 미국 내 학자들에 의해서도, 토지소유자들이 토지에 과도한 투자를 하는 원인이 되어 여태까지 쌓아 온 환경보호관련법들이 사실상 하루 아침에 무너질 수 있다는 비판도 받고 있다. 미국에서 규제적 제한으로 인해 발생한 재산권 침해를 ‘수용의 법리’로 해결할 수밖에 없었던 까닭은 대륙법계 국가들과 달리 행정상 손해전보 시스템이 성숙되지 못하였기 때문이다. 그러면 우리의 손해전보 시스템은 어떠한가? 우리 헌법은 법률보상주의를 채택하고 있고 최근에 와서야 매수청구권제를 통한 보상과 영업이익에 대한 논의가 시도되고 있다. 그러나 손실보상을 대체하는 기능을 가진 매수청구제도는 동일 지목에 대한 개별공시지가 평균의 50%미만일 것으로 규정되어 있어 실제 청구가 이루어진 사례는 없다. 매수청구요건을 충족시킬 수 있는 토지가 현실적으로 존재하기 어려운 때문이다. 장기 미집행 도시계획시설도 이런 점에서 동일하다. 지방자치단체 등의 예산 부족으로 개발계획이 지연되고 있어 이에 대한 전면 재검토가 필요한 실정이다. 간접수용에 대해 우리가 알 수 있는 자료는 ICSID에 제소된 사건들의 판결문이다. ICSID에서만 미국은 총3건의 제소를 당했는데 모두 승소(원고패소)하였다.

막연하게 토지규제의 영속성을 장담하는 우리 정부의 산너머에 미국은 전면전을 준비하고 있다. FTA가 우리와 미국의 약속이므로 우리는 미국의 기준을 살펴야 한다. 규제일변도인 우리의 토지정책이 미국의 상식과도 맞아야 한다. 따라서 우리 토지정책의 목적 달성을 위해서는 그나마 분쟁가능성이 적다고 볼 수 있는 조세제도를 활용하여야 한다. 자본이득의 환수라는 면보다는 비차별적인 보유세제의 개편을 통해 우리 사회의 정의를 구현해 나가야 할 것으로 보인다. 정부투자기관은 50%의 감면을 한다든지 하는 내국민대우, 최혜국대우, 최소기준대우가 문제되지 않도록 허점 없는 비차별적 조세제도를 만들어 내어야 할 것이다. 또한 토지비축제도의 시급한 시행이다. 공익목적사업의 효율적인 추진과 사업추진에 따른 국가의 재정부담을 덜기 위해서 토지비축제도는 시급히 시행되어 져야 할 것이다. 외국 투자자가 자신의 국가에서 받을 수 있는 혜택보다 투자국에서 받는 혜택이 적다면 투자를 할 리가 없으므로, 외국투자자의 재산권에 대한 사법적 배려가 절실히 요구되어 지는 시점이다. 우리도 기존의 법리, 즉, 침해 원인행위의 성질에 따라 구별되는 현재의 손해전보제도에 대한 집착에서 벗어나 제로베이스에서 수용과 행정책임법리에 대한 재검토와 설계가 필요한 시점이라 생각한다.