혁신도시개발사업에서의 개발부담금 부과 근거에 관한 연구

혁신도시개발사업의 개발부담금 부과 근거와 적용 쟁점을 연구한다.

개발부담금 제도는 1989년에 도입된 토지공개념 실천 제도 중 유일하게 유지되고 있다. 이는 개발부담금이 개발이익 중 일부만을 환수하여 재산권을 본질적으로 침해하지 않으면서도 부동산 투기 방지와 토지의 효율적 이용 촉진 기능을 어느 정도 수행하고 있기 때문으로 이해된다. 개발이익환수법 제5조는 개발부담금 부과대상을 ‘열거방식’이지만 매우 광범위하게 규정하고 있다. 반면, 개발이익환수법 시행령 제4조 제1항 별표1은 구체적으로 사업의 근거법률을 제한하는 방식으로 규정하고 있다. 이로 인해서 위 시행령 별표1에서 정한 법률에 근거하지 않은 사업에 대하여는 개발부담금을 부과할 수 없는 것이 아닌지 의문이 제기되고 있다. 한국토지주택공사 등 시행자들은 사업이 완료되고 있는 혁신도시개발사업에서 사업지마다 수천 억 원의 개발이익을 남겼음에도 최근 학교용지부담금 판결을 내세우면서 개발부담금도 부과대상이 될 수 없다고 주장하고 있다. 하지만, 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(이하 ‘혁신도시법’으로 약칭한다)이 제정되지 않았다면, 택지개발촉진법을 비롯한 각종 개발사업법을 적용하여 사업을 진행하였을 것이고, 이 경우 당연히 개발부담금 부과대상이 된다. 사업의 절차적 편의를 위해서 새로운 법을 제정한 것인데, 이를 이유로 원래 부과되어야 할 부담금을 부과할 수 없다면 매우 불공평한 결과라고 아니 할 수 없다.

한편, 대규모 개발 사업을 시행하는 경우 주된 인․허가를 받으면 다른 법률에 의한 인․허가 등을 함께 받는 것으로 간주하는 인․허가 의제제도가 시행되고 있다. 다수설과 판례에 따르면, 주된 인․허가를 신청할 때 의제되는 인․허가의 실체적 요건도 갖추어야 주된 인․허가를 내어줄 있다는 입장이다. 위 논리를 관철하면, 주된 인․허가로 인․허가 의제 시 그 의제되는 인․허가를 규율하는 법률규정도 적용될 수 있다고 볼 수 있다. 판례는 의제되는 인․허가를 규율하는 부담금 등 규정이 적용된다는 입장에서 판시하여 오다가 최근 의제된 인․허가를 규율하는 부담금 등 규정 적용을 배제할 수 있는 근거를 마련하였다. 결국 인․허가가 의제된 경우 이를 규율하는 법률규정이 적용될지 여부는 각 제도마다 개별적으로 판단할 수밖에 없게 되었다. 혁신도시법은 개발이익환수법 시행령 별표1에 개발부담금 부과대상 근거법률로 명시되어 있지 않지만, 혁신도시개발사업의 개발이익에 비추어 개발부담금 부과의 필요성은 매우 크다. 이글에서는 혁신도시개발사업으로 의제되는 택지개발촉진법 상의 인․허가에 따라 진행되는 택지개발사업에 부과할 수 있는 개발부담금을 혁신도시개발사업에도 부과할 수 있는지를 검토한다.

먼저, 개발이익이 발생한 개발사업에 대하여 비교적 낮은 부담률에 따라 개발부담금을 부과하므로 개발부담금 제도가 재산권 침해라고 볼 우려가 없고, 국가 등이 부담할 의무를 국민에게 전가하는 제도가 아니므로 이를 축소 해석해야 할 필요성이 없다. 혁신도시개발사업이 시작될 때 혁신도시개발사업지를 먼저 택지개발예정지구로 지정하였다. 혁신도시법에 따른 사업을 개발부담금 부과대상으로 해석하더라도 유추해석에 해당하지 않고, 혁신도시법 제48조 제2항에 비추어 보면, 혁신도시법을 개발부담금 부과의 근거로 해석할 수 있다. 혁신도시법에 따른 개발사업에 개발부담금을 부과하는 것이 형평의 원칙에 부합한다. 시행령 별표1 비고란이 추가된 것은 의제된 인․허가를 규율하는 개발부담금 규정이 적용된다는 점을 명확히 한 개정으로 이해된다. 위 점들을 종합하여 결론을 도출하였다. 아울러 개발부담금 제도를 일별하면서 현행 개발이익환수법의 제도적 문제점을 짚어 보고, 이에 대한 해결책도 제시하였다.