도시공간 효율성 제고를 위한 도시계획시설 결정방법 개선에 관한 연구 : 서울시 사례를 중심으로

서울시 사례로 도시계획시설 결정방법의 개선방안을 연구했다.

Korean metropolitan cities have developed at a rapid pace with the nation’s remarkable economic growth. The increasing population in these areas has produced a spectrum of socioeconomic problems, which demand urban public facilities dedicated to quality improvement. Korean metropolitan governments have already allocated significant amount of resources into such facilities, but these efforts are often stymied by the limited urban spaces present in these metropolitan areas. In order to develop more efficient urban public facilities within the insufficient geographic spaces, metropolitan governments have considered variety of approaches to better structure and utilize these institutions.

However, evaluations of their methodologies have not been positively received in the past, as the development of these urban public facilities have been neither properly designed nor proficiently implemented. The current practice for developing urban public facilities are categorized into the following: 1) An overlapping method, which incorporates additional urban public facilities to already existent ones, 2) An intensive method, which integrates urban non-public facilities to the existing urban public facilities, and 3) A spatial method, which adds urban public facilities to the existing urban non-public facilities.

In order to understand the causes of these urban public facilities’ shortcomings, this study examined 110 cases focused on decision-making processes that preceded these institutions. We also conducted a survey of 251 people, who were either interested in or directly or peripherally involved with development of urban public facilities; the survey assessed their understandings and suggestions for improving urban public facilities. Based on these results, we have delineated our own recommendations for establishment of future urban public facilities, specifically in regards to policy implementations and formulation of ideas for institutional reform.

Our findings reveal that many decisions on urban public facilities are frequently made for the sake of administrative convenience. Urban and non-urban public facilities were often discovered to be combined without considering the mutual impact on neighboring facilities. Making these decisions without considering contextual implications not only hinder the synergy of the existing urban public facilities, but also devalue their individual efficacy and utility. Furthermore, the survey respondents indicated that increased provision of urban public facilities is urgent and imperative, while civil servants were inclined to take the problem less seriously.

Civil servants indicated an incomplete understanding of current conditions of urban public facilities and the devastating effects of decision-making without giving proper considerations of the contextual climate of these facilities. After the evaluation of statistical data from numerous government documents and empirical data from the survey and interviews, this study identified three core themes of the ongoing problems with current urban public facilities: institutional, managerial, and environmental. Based on our findings, we recommend the following changes.

First, legal and institutional reform measures are required in order to enhance the efficacy of utilizing urban space at a bureaucratic level. In addition, managerial improvement, as well as institutional and legal reform measures, is necessary. We also recommend more effective means of utilizing underground, aboveground, and aerial space. For instance, it would be prudent to emulate the 'aerial space trading system' that is currently in practice in the developed countries including United States. Finally, we recommend education of civil servants to improve their perceptions and viewpoints of urban public facilities. 우리나라의 대도시들은 국가차원의 경제성장과 비례하여 짧은 시간 내 급격하게 성장했다.

도시 내 인구가 급속도로 증가하면서 다양한 도시문제들도 발생하고 있고, 그 결과 도시계획시설에 대한 수요 역시 양적, 질적 측면에서 지속적으로 증가하고 있다. 이에 따라 지방정부는 다양한 시설 및 서비스를 제공하면서 문제 해결을 위해 노력하고 있지만, 도시공간의 한계로 인해 필요한 도시계획시설의 원활한 공급에 차질을 빚고 있다. 대부분의 대도시들은 이와 같은 도시공간부족 문제를 해결하기 위해 도시계획시설 공급의 효율성 제고를 위한 다양한 방안을 마련하여 시행하고 있다. 특히 도시계획시설 결정방법(중복결정, 입체적 결정, 공간적 범위결정)을 선별적으로 선택, 조합하여 한정된 토지를 보다 효율적으로 활용하려는 노력을 기울이고 있다. 그렇지만 이와 같은 정책적 노력에도 불구하고 현재 도시계획시설 결정방법이 효과적으로 활용되지 못하고 있는 것이 현실이다. 본 연구에서는 첫째, 도시계획시설 결정방법의 활용 현황을 분석하여 문제점 및 특징을 파악하고자 한다. 둘째, 도시계획시설과 직․간접적으로 관련 있는 사람들을 대상으로 한 설문조사를 통해 이들이 인식하고 있는 문제점을 파악하고, 문제를 해결에 도움이 될 수 있는 대안을 모색하고자 한다. 셋째, 앞으로 도시계획시설 결정방법을 보다 적극적으로 활용될 수 있도록 하는데 필요한 정책적, 제도적 시사점을 제시하고자 한다.

현황분석 결과, 주변지역의 맥락을 충분히 고려하지 않고 사업편의 위주의 시설 간 결합이 이루어지고 있고, 제도 간 충돌이 발생하고 있는 것으로 나타났다. 설문조사 결과, 응답자들은 도시계획시설의 추가적인 공급이 필요하다고 인식하고 있었으며, 도시계획시설 결정방법의 문제점에 대해 공무원들이 다른 응답자 집단보다 덜 심각하게 받아들이고 있음을 알 수 있었는데, 이러한 인식의 차이가 도시계획시설 결정방법 문제점들의 근본 원인 중 하나라고 볼 수 있다. 응답자들은 도시계획시설을 제공할 때에 주변상황 및 환경을 고려하는 것이 가장 중요하다고 생각하고 있었으며, 꼭 필요한 시설이 제대로 제공되지 못하고 있다는 의견이 지배적이다. 이와 같은 분석에 기초하여 본 연구는 현행 도시계획시설 결정방법의 문제점을 제도적 요인, 운영상 요인, 환경 및 기타 요인 등 세 가지 유형으로 분류하여 설명한다. 현행 제도의 문제점 해결과 도시계획시설 결정방법의 활용도 제고를 위해 다음과 같은 시사점을 제시할 수 있다. 첫째, 도시공간을 효율적으로 활용하기 위해 도시계획시설 결정방법 관련 법․제도를 정비할 필요가 있다. 많은 선행연구들에서도 제도적 정비를 주장하는 것과 일맥상통한다. 둘째, 제도운영의 변화를 통해 문제점을 해결해야 한다. 개별법 간의 문제는 제도 자체를 바꾸기보다 현 제도 하에서 운영방법 등에 변화를 주어 문제를 해결할 수 있다.

셋째, 토지 표면의 효율성도 중요하지만, 공중 공간 및 지하공간의 효율성도 추구해야 한다. 미국 등의 선진국에서 현재 운용하고 있는 공중권 거래 등의 제도를 도입하여, 도시공간을 효율적으로 활용할 수 있는 대안들을 다양하게 마련하여야 한다. 넷째, 도시계획시설 담당 공무원의 인식을 변화시킬 필요가 있다. 담당 공무원이 제도에 대해 어떠한 인식과 관점을 가지고 있느냐가 도시계획시설 결정방법 성공여부에 상당한 영향을 미치기 때문이다. 설문조사에서도 나타났듯이, 아직은 공무원의 문제의식이 상대적으로 낮은 수준이다. 향후 도시계획시설 결정방법을 적극적으로 활용하기 위해 공무원의 인식과 태도를 발전적으로 변화시키는 교육이 요구된다.