연구 요약
연구 요지 (AI)
경주 한옥지구의 역사문화환경 보존·육성 계획과정을 분석했다.
초록
이 연구는 경주 ‘황남·인왕 한옥지구’ 사례에 대한 정책네트워크 관점의 분석을 통해, ‘역사문화환경 보존육성 계획과정’이 정책환경의 변화와 공공부문과 민간부문의 다양한 이해관계와 목표를 가진 행위자들 간의 상호작용을 통해 어떻게 전개되었으며, 그 결과물인 계획은 어떻게 만들어졌는지 알아보고자 하였다. 사례지역의 ‘역사문화환경 보존육성 계획과정’을 사업계획단계와 관리계획단계로 구분하고, 정책환경, 정책네트워크, 정책산출로 이어지는 분석틀을 설정하여 각 단계별로 분석을 수행하였다. 이 연구의 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 황남·인왕 한옥지구의 ‘역사문화환경 보존육성 계획과정’의 정책네트워크는 정책환경의 변화에 따라 형성되었고, 계획의 방향에도 영향을 받았다. 사업계획단계의 제도적 환경은 「고도육성법」으로, 주민지원사업을 명시하는 법 개정이 이루어지고 있었다. 사례지역은 중앙정부의 정책적 시범사례로 사업계획이 수립되었다. 그러나, 법 개정이 완료되지 않은 상태에서 정책네트워크가 진행됨에 따라 중앙정부와 지방정부 및 지역주민들과의 신뢰 형성이 어려웠다. 도시적 측면에서는 도시쇠퇴가 진행되고 있었고, 역사문화환경에 대한 사회적 인식도 변하여, 주거지역 보존의 필요성이 제기되고 있었다. 이는 사례지역의 계획방향에 영향을 미쳤다. 이후, 관리계획단계의 정책네트워크는 사례지역의 도시적 환경 변화에 따라 형성되었다.
사업계획단계의 정책산출에 따라 한옥지원사업이 시행되면서, 한옥숙박 및 2층 한옥이 등장하였고, 사례지역에 건축물 용도와 층수 변화를 일으켰다. 한옥 음식점, 카페 등 상업용도 사용이 늘자, 사람들은 역사문화환경의 상업적 가치를 인식하게 되었다. 그러나, 당시는 사례지역이 상업화되던 초기단계로, 상업화에 대한 행위자들의 이해는 각각 달랐다. 경주시청은 상업화 및 급격한 도시변화로부터 주거지역을 보존하기 위해 지구단위계획제도를 도입하였고, 이에 따라 정책네트워크가 형성되었다. 지구단위계획제도가 제도로 채택되면서 정책네트워크의 구성과 행위자들이 사용할 수 있는 자원과 영향력에 차이가 생겼다. 둘째, 정책네트워크에 참여한 행위자 구성 측면에서 두 계획은 큰 차이가 있었다. 사업계획단계의 정책네트워크는 행정력과 예산을 갖고 있는 문화재청의 주도로 이루어졌다. 행위자 구성은 공공부문의 문화재청, 경주시청, 계획기관이 참여하였고, 민간부문의 시민단체, 지역주민, 문화재분야 및 도시분야 전문가집단이 참여하여 정책네트워크의 크기가 컸으며, 따라서 이해관계도 복잡했다. 당시, 사례지역은 국가지정 문화재인 대릉원 옆에 있는 주거지역라는 특수성이 강하게 작용하여, 문화재분야 전문가집단의 영향력이 컸다. 관리계획단계의 정책네트워크는 행정력을 갖고 있는 경주시청의 주도로 이루어졌다.
행위자 구성은 공공부문의 경주시청, 계획기관, 경주시 건축도시공동위원회, 문화재청이 참여하였고, 민간부문의 지역주민과 도시분야 전문가집단이 참여하여 정책네트워크의 크기는 작았다. 중앙정부인 문화재청은 참여는 하였으나, 주변 행위자로 참여하였고, 문화재분야 전문가집단은 참여하지 않았다. 이는 제도적 환경 변화 때문이다. 그러나, 지역주민의 사유재산인 토지와 그에 부속된 건축물에 대한 관리계획이 수립됨에 따라, 공공부문과 민간부문의 이해관계는 대립하였다. 셋째, 공공부문과 민간부문의 상호작용 측면에서, 두 계획단계는 모두 주민과 갈등이 있었다. 사업계획단계는 크게 보면 공공부문과 민간부문이 강한 갈등구조를 형성하였다. 특히, 문화재청과 시민단체의 갈등이 커서 여러 번의 상호작용 시도에도 좁혀지지 않았다. 두 행위자들 간의 갈등의 원인은 지난 50년 동안 이루어진 문화재보호법 규제와 그로 인한 경주시민들의 재산권 제한에 그 원인이 있었다. 이 단계에서 계획안에 대한 합의는 시민단체를 배제하고 황남·인왕 한옥지구 주민들과 공공부문만 참여한 회의를 통해 이루어졌다. 계획안은 공공부문과 전문가집단에 의해 만들어졌고, 공공의 의도대로 결정되었다. 관리계획단계에서는 초반에는 공공부문과 민간부문이 소극적 협력관계를 이루었다.
이는 당시 한옥지원사업을 통해 사례지역의 물리적 환경개선이 이루어지면서, 지역주민들의 정책 호감도가 상승했기 때문이다. 그러나, 중반이후 계획안이 제시되면서 관리계획을 모두 규제로만 받아들인 지역주민과 공공부문이 강한 갈등관계를 형성하였다. 경주시청은 지역주민들의 반대여론을 의식하여 계획기관에게 계획안의 조정을 요구하였다. 당초 계획안은 공공부문과 전문가집단만 참여하여 만들었나, 지역주민들과의 상호작용 결과를 반영하여 계획기관은 계획안을 조정하였다. 계획안은 건축물 용도, 높이, 형태 등에 대한 추가 규제 없이 지역주민들의 의도대로 결정되었다. 넷째, 정책산출 측면에서, 두 계획단계는 모두 주거지 ‘보존’을 중요한 목표로 삼았다. 단, 그 원인에서는 차이가 있었다. 사업계획단계는 도시쇠퇴로부터 주거지역을 ‘보존’하고자 하였다. 이를 위해 한옥지원사업을 시행하여 지역주민들의 생활환경개선과 지역 활성화를 유도하려고 하였다. 또한, 지역 활성화를 위해 사례지역에 상업용도와 신주민이 유입될 수 있도록 지원기준에 건축물 용도 제한과, 타지역 주민에 대한 제한을 두지 않았다. 사업계획단계의 제도적 환경은 사업법 성격의 제도여서, 주민지원사업계획을 수립할 수 있었고, 예산과 행정력을 갖고 있는 중앙정부가 정책네트워크를 주도함에 따라 제도를 정비하고 예산을 집행하여 실질적인 한옥지원사업 추진이 가능하였다.
관리계획단계는 상업화로 부터 주거지를 ‘보존’하고, 건축물 용도와 층수, 형태규정을 구역별로 달리함으로써 사례지역의 도시변화의 속도와 방향성을 관리하려 하였다. 관리계획은 지방정부 주도로 이루어졌고, 지원사업을 할 수 없는 제도였다. 주민들은 건폐율 완화 같은 계획적 인센티브가 아닌 규제에 따른 직접적인 보상을 원했다. 사업계획단계에 ‘지원’이 먼저 들어가면서, 주민들은 지원이 없는 규제는 더 이상 받으려 하지 않았다. 관리계획은 당초의 계획을 수정하여 주민들의 요구대로 추가 규제를 하지 않았다. 따라서, 건축물 용도와 층수, 형태를 계획적으로 관리하고자 하였던 지구단위계획은 제대로 작동하지 못하게 되었다. 주요어 : 역사문화환경, 보존육성, 정책네트워크, 경주 황남·인왕 한옥지구
목차
제1장 서 론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 1. 연구의 배경 및 필요성 1 2. 연구의 목적 3 제2절 연구의 범위 및 방법 4 1. 연구의 범위 4 2. 연구의 방법 7 3. 연구의 구성 9 제2장 이론적 고찰 및 분석의 틀 11 제1절 역사문화환경 이론 및 관점 11 1. 도시공간으로서의 역사문화환경 11 2. 보존이론의 변화에 따른 보존대상 확대 15 3. 고도육성정책의 도입과 역사문화환경 보존육성 18 4. 역사문화환경이 풍부한 도시의 쇠퇴와 재생 20 제2절 정책네트워크 이론 23 1. 정책네트워크의 개념 및 의의 23 2. 정책네트워크의 구성요소 26 3. 역사문화환경 보존육성계획의 정책네트워크 분석 필요성 29 제3절 선행연구 동향 31 1. 역사문화환경 관련 선행연구 31 2. 정책네트워크 관련 선행연구 34 3. 선행연구와의 차별성 37 제4절 분석의 틀 39 1. 분석의 틀 설정 39 2. 분석요소 선정 40 3. 분석단계 구분 43 제3장 황남인왕 한옥지구의 역사문화환경 특성과 계획과정 46 제1절 황남인왕 한옥지구의 역사문화환경 특성 46 1. 근대이후 황남인왕 한옥지구의 주거지 형성과정 46 2. 2000년대 이후 문화재 정책으로 인한 도시쇠퇴 54 3. 고도 이미지 찾기 사업 시행 이후의 변화 59 제2절 고도 경주에서 황남인왕 한옥지구의 위치 65 1. 입지 및 주변의 역사문화역량 65 2. 대규모 사적지에 둘러싸인 주거지 67 제3절 역사문화환경 관련제도 및 계획 69 1. 역사문화환경 보존지역 규제 69 2. 황남인왕 한옥지구의 도시관리 규제 71 3. 경주관광종합개발계획
발행 정보
2020. 서울시립대학교 대학원 국내박사 학위논문