농지법제의 역사와 현상 그리고 과제 : 한국과 일본 법제 비교를 중심으로

한국·일본 농지법제의 역사와 농지 소유·이용·전용 제도의 개선과제를 비교한다.

이 논문은 농촌인구의 감소와 고령화로 인하여 농촌자원의 유지 및 관리가 어려워지고, 이로 인해 농촌소멸 현상이 가속화되고 있는 현실 속에서, 현행 농지법제가 오히려 역행하고 있다는 문제의식을 바탕으로 현행 농지법제를 분석하고 그 개선 방향을 제시하고자 하였다. 먼저 우리나라 농지법제의 형성과정을 역사적으로 고찰하고, 일본의 농지법제와 비교·검토함으로써 농지의 소유·이용·관리제도의 문제점과 개선을 위한 과제를 제시하였다. 첫째, 현행 농지취득자격증명제도는 형식적 요건일 뿐이어서 실효성이 낮으며, 더욱이 실질적인 심사는 불가능에 가까워서 폐지하여 농지취득을 자유롭게 해야하고, 농지전용허가의 엄격한 제한을 통하여 충분히 농지의 보전이 가능하다는 점을 제시하였다. 둘째, 현행 「농지법」상 외국인의 농지취득에 대한 별도의 제한이 없고, 다만 농지취득자격증명을 발급받기 위하여 농지위원회의 심의를 거치도록 하고 있으나 농지취득자격증명의 발급 없이 취득할 수 있는 농지는 취득이 자유롭다. 이에 좁은 국토의 면적과, 생존과 직결되는 농업의 중요성을 고려하여 외국인의 농지취득을 금지해야 함을 제시하였다.

셋째, 현행 「농지법」에서 상속농지의 소유상한을 규정하고 있으나 소유상한을 초과한 농지를 한국농어촌공사에 위탁하면 그 기간 동안 상속농지를 무제한 소유할 수 있어서 소유상한 규정의 실효성이 떨어지는 한편 소유상한을 초과하는 농지를 매도하는 경우 농지의 세분화를 야기할 수 있어서 상속농지 소유상한 규정의 폐지를 제시하였으며, 우리나라 「농지법」은 상속농지에 대한 신고의무의 부재로 인하여 관리에 어려움이 있어서 일본의 「농지법」처럼 신고의무 및 과태료 부과 등의 규정이 필요함을 제시하였다. 넷째, 상속되는 공유지분은 거래하기 어려우며, 한국농어촌공사에서는 지분인 농지를 매입하지 않고 있어서 준공영기업인 농지지분거래소제도를 도입하여 공유지분농지의 거래를 활성화시킬 수 있는 방안을 제시하였다. 다섯째, 대규모 기업농의 육성이 필요하나 농업투자의 특성과 농업에 진입하고자 하는 기업에 대한 농민단체의 반발 문제로 인하여 기업의 농업진입에 어려움이 있는 것이 현실이며, 그럼에도 농촌인구 감소, 고령화, 낮은 농업경쟁력 등을 극복하기 위한 대규모 기업농의 육성이 반드시 필요하고 이를 위하여 농업에 진입하는 기업이 개별농가에 긍정적인 경제적 성과를 미칠 수 있는 방안의 필요성을 제시하였다.

여섯째, 기업농 육성을 위한 농지임대차의 자율화를 위하여 정부의 노력이 필요함과 동시에 임대차 기간, 임차료 등 농지임대차에 관한 규정을 명확히 할 필요성이 있음을 제시하였다. 일곱째, 2021년 개정 「농지법」에서 부활한 농지위원회제도는 농지취득절차를 복잡하게 하고 심사의 기능만 있으며 농지거래를 위축시키므로 폐지가 필요하며 이행강제금 부과, 농지전용허가의 제한 등 사후적 감시 강화를 통하여 투기를 방지할 수 있음을 제시하였다. 마지막으로, 농업진흥지역 내 3천㎡ 미만 농지의 쉬운 전용허가절차로 인한 농지의 난개발 및 세분화 문제를 해결하기 위하여, 해당 지역 내 거주요건을 강화하고 농림축산식품부장관의 권한 위임 조건을 면적이 아닌 실질적인 기준으로 정하도록 하며, 농지전용허가의 신청을 받으면 일정 기간 내 농지분할 이력의 유무를 확인하고 이력이 존재하는 경우 엄격히 판단하는 것이 필요함을 제시하였다.

This study analyzes the current farmland law system and proposes directions for its improvement, in recognition of the fact that the existing legislation does not adequately respond to the pressing realities brought about by the decline and aging of the rural population, which have made the maintenance and management of rural resources increasingly difficult and have accelerated rural depopulation. This study first examines the historical development of Korea's farmland law system and, through comparison with Japan's farmland law system, identifies problems in the current systems of farmland ownership, use, and management, and proposes directions for improvement.

First, the current farmland acquisition certification system functions merely as a formal requirement with limited practical effectiveness. Moreover, substantive review under this system is virtually impossible, and thus, it should be abolished to enable greater freedom in farmland acquisition. At the same time, this study suggests that farmland preservation can be adequately ensured through the strict regulation of farmland conversion permits. Second, the existing Farmland Act does not contain explicit prohibitions on foreign ownership of farmland.

Foreign purchasers are only required to undergo a review process by the Farmland Management Committee in order to obtain a farmland acquisition certificate. However, they may acquire farmland without restriction if the land is exempt from this requirement. In response, this study suggests that foreign ownership of farmland should be prohibited due to the limited land area and the critical role of agriculture in ensuring national sustainability.

Third, current provisions in the Farmland Act limit ownership of inherited farmland but are largely ineffective when the excess farmland is entrusted to the Korea Rural Community Corporation, since ownership limits do not apply during the trust period. Furthermore, the sale of inherited farmland exceeding the ownership limit may lead to further fractionation; thus, the abolition of the inherited farmland ownership limit regulation is proposed. To solve this, the study proposes mandatory reporting and penalties like those stipulated in Japan's Farmland Act.

Fourth, the Korea Rural Community Corporation does not buy farmland under shared ownership, and it is challenging to trade inherited co-ownership shares. In order to facilitate transactions involving co-owned farmland, this study proposes establishing a quasi-public farmland share trading system. Fifth, while fostering large-scale corporate farms is essential, the reality is that there are difficulties in corporations entering into agriculture due to the characteristics of agricultural investment and the opposition of farmers' organizations to companies seeking to enter the agricultural sector.

Despite these challenges, promoting such farms remains crucial for addressing rural population decline, an aging farming population, and diminished agricultural competitiveness. This study proposes measures to ensure that corporate involvement in agriculture generates positive economic outcomes for individual farmers. Sixth, this study demonstrates that government efforts are needed to liberalize farmland lease arrangements in order to foster corporate farms, while at the same time establishing clear regulations regarding lease terms, rental rates, and other aspects of lease conditions.

Seventh, the Farmland Management Committee system, reinstated in the 2021 amendment to the Farmland Act, unnecessarily complicates the farmland acquisition procedure and provides only limited review authority, therefore discouraging farmland transactions. The study argues for its elimination and suggests that tighter post-acquisition control, such as charges for compelling performance and limitations on farmland conversion permits, can more effectively prevent speculation.

Finally, the study suggests that to address the problems of sprawling development and fractionation of farmland caused by the simplified conversion permit procedure for farmland smaller than 3,000 square meters within agricultural development regions, it is necessary to strengthen the residency requirements in these zones, set the conditions for delegating authority to the Minister of Agriculture, Food and Rural Affairs based on substantive criteria rather