‘공민상생’ 관점에서 본 민자역사의 도시·건축적 공공성 연구 : 서울시 5개 민자역사 사례를 중심으로

민자역사 개발에서 국유 철도부지의 활용과 공공성을 분석했다.

도시의 대표적인 공공장소로 인식되어 온 철도역사가 1989년부터 서울과 수도권의 주요 철도역사를 중심으로 민자역사 형태로 개발되고 있다. 민자역사란 철도경영 효율화를 위한 민관협력 사업으로써, 철도 국유지 점용허가를 받은 민간사업자가 이 부지 내에 설치한 역무시설 및 영업시설 등의 복합건물과 이와 관련된 모든 부대시설을 일컫는다. 위 기획 의도에 따라 건설된 사례들은 공익과 사익의 균형 잡힌 관계가 이루어져야 하나, 사업성에 지나치게 편중되어 철도역사가 지닌 본연의 공공성이 결여 되었다는 비판이 지속적으로 제기되고 있다. 비판의 논의들은 대부분 민간영역의 영업시설에 대해 부정적인 관점을 지니며, 공공성 결여의 주된 원인을 과도한 영업시설의 규모로 지적하고 있다. 그러나 이러한 비판 속에서 민간영역의 과도한 사업성 및 영업시설의 규모로 인한 공공성 결여의 근거를 명확히 제시한 근거는 찾아보기 힘들다. 오히려, 민간영역은 제도적인 공공기여의 의무에 따라 지정된 사항을 충분히 이행하였으나, 이에 대한 성과는 논의에서 잘 다루어지지 않는 경향이 있다. 현대적 의미로 해석되는 도시·건축의 공공성에서 민간영역은 공공성을 저해하는 요인이 아닌, 공공과 민간이 상호보완적인 관계에서 정부 주도의 한정적인 공급량과 이용자 만족의 질적 측면을 보완하는 역할을 하며 새로운 공공성으로 해석되고 있다.

또한 민간영역의 사업성 측면에서 공공성이란, 복합상업시설의 기획 패러다임(Paradigm)을 볼 때, 기부의 대상이 아니라 수익 창출의 가교역할로 작용하고 있다. 공공영역과 민간영역의 공간이 복합적으로 동시에 조성되는 민자역사의 경우, 계획단계에서부터 민(民)·관(官)이 협력하여 상생적인 공공성 제공할 수 있다는 강점을 지니고 있다. 이에 이 연구는 민자역사의 복합적인 공간조성 방식이 ‘공민상생(PPW: Public-Private-Win·Win)’의 관점에서 수준 높은 공공성으로 제공되기 위한 방안을 제시하는 것을 목적으로 하였다. 여기서 ‘공민상생(PPW: Public-Private-Win·Win)’이란 이 연구에서 새로이 정의하는 용어이다. 기존 민자역사 사업이 ‘민관협력(PPP: Public -Private-Partnership)’ 방식으로써 공급의 입장에서 양적인 공공성을 제공하기 위한 유형이었다면, ‘공민상생(PPWP: Public-Private-Win·Win-Partnership)’ 방식은 이용과 운영의 입장에서 질적인 공공성과 상업적 공공성으로까지 협력의 범위를 확장하는 유형이다. 연구의 방법으로는 민자역사 사업에서 공공성이 우선순위로 반영된 복합공간조성을 공민상생의 전제조건으로, 이를 위한 공간조성의 기본원칙을 전문가 델파이(Delphi) 조사로 도출하였다.

공간조성의 기본원칙은 사례분석을 위한 평가요소이며, 서울시 내에 운영되고 있는 5개 민자역사를 대상으로 공간 분석을 수행하였다. 다음으로 공간 분석의 내용을 종합하여, 사업추진체계의 문제점과 공공성 저해요인을 도출하였고, 이를 토대로 개선방안을 제시하였다. ‘공민상생’의 관점에서 탐구한 현재 민자역사 공간조성 방식의 공공성 저해요인 및 개선방안은 다음과 같이 크게 세 가지로 정리해 볼 수 있다. 첫째는 ‘민간영역의 효용을 수용하지 않는 공공영역과 민간영역의 공간적 분리’에 대한 문제점이다. 국내 민자역사는 제도적으로 사업성 측면에서 민관협력형 방식을 띄고 있으나, 공간적으로는 공공영역과 민간영역의 분리를 유도하고 있다. 「철도사업법」 제46조 ‘원상회복 의무’에 따라 민간시설은 원상회복을 기본원칙으로 전제하기 때문에, 사업주관자는 계획단계에서부터 공공영역과 민간영역을 분리하는 형태로 계획될 수밖에 없으며, 효과적으로 연계되기 힘든 구조를 지니고 있다. 즉, 공간조성 방식에 있어서 제도적으로 민간영역의 효용성을 적극적으로 다루지 않는다. 공공성 분석의 모든 사례에서 공공영역과 민간영역의 명확한 공간 분리가 확인되었다. 상업 시설 내·외부 공간에서도 공공공간이 상당량 조성되어 있으나, 광장과 대합실 등의 공공시설과 효율적으로 연계되지 못하는 형태를 나타내고 있다.

또한, 명확한 공간 분리방식에서도 각 영역이 배치되는 방식은 대상지 내 중심공간과 역전광장에 면한 저층부가 대부분 민간사업자의 영업시설이 배치되었으며, 철도역사 시설은 상대적으로 가장자리에 배치되는 주객전도 현상이 공통되게 드러났다. 공공발주처가 민간에게 기대하는 효용성이란 재원의 조달과 수익 창출에 지극히 한정되어 있다. 실제 사업으로 인해 공공에 기여 하는 공공성의 유형을 보면 다각적이고, 제도적으로 총공공기여량을 정하여 양적으로도 모자람이 없으나, 각 영역에서 개별적으로 작용하는 방식을 지니고 있다. 이와 같은 방식은 공공성 측면에서 양적인 공공기여를 충족할 수는 있으나, 이용과 운영의 측면에서 실제 공공성이 질적으로 발현되는 구조가 아니다. 이에 대한 개선방안으로, 「철도사업법」 제46조 민간시설 원상회복의 의무 규정에 대해, 원상회복 의무를 완화하고, 민간시설의 점용허가 기간 만료 시 국가귀속민자역사로서 영구 활용되는 방안을 계획단계에서부터 반영할 수 변경안을 제시하였다. 둘째는 ‘사업성에 최적화된 사업주관자 선정 방식’이다. 관련 규정과 사업추진체계를 분석한 결과, 전체 사업계획평가 비중에서 공공성에 관한 내용은 약 19% 정도밖에 되지 않는다. 약 70%에 해당하는 비중이 건설자금 조달과 수익 창출을 위한 경영능력에 관한 사업성으로 구성되어 있다.

이에 대한 개선방안으로, ‘민간영역의 자율적 공공성 제고 방안’은 사업주관자의 사업계획서 평가방식에서, 사업수행을 위한 재정적인 자격에 대하여 사전단계에서 평가한 뒤, 공공성에 관한 요소를 다음 단계로 분리하여 타 분야 평가요소에 영향을 받지 않는 독립적인 평가가 이루어지도록 하는 방식을 제안하였다. 셋째는 ‘철도 국유지에 한정된 사업구역’으로 발생하는 철로연접지역의 공공성 수준에 대한 불균형 현상이다. 민자역사의 철로연접지역은 모두 광장과 같은 지상 국유개발부지를 확보하고 있지 않다. 한쪽은 광장에 면하여 접근성이 좋은 지상레벨의 개발 가용지가 존재하나, 다른 한쪽에서는 지상 국유개발부지가 없이 바로 지자체 소유지나 사유지에 마주하게 된다. 국유지가 사실상 전무한 역사 배면부의 철로 연접지역은 사업주관자가 별도로 지자체 및 민간소유의 토지 임대·매입을 하지 않는 이상, 결과적으로 철로와 바로 맞닿은 보행로 지역은 시설물을 계획할 수 없는 여건이었다. 이로 인해, 건물 입면의 외벽과 기둥, 주차장 진입구로 대부분 구성되었고, 무미건조한 경관을 연출하며 보행환경을 저해하고 있다. 이에 대한 개선방안으로, 민자역사 출자회사(SPC)의 참여주체 구성방식에서, 지자체가 포함되어 역세권 차원의 사업방식을 제시하였다.

이 연구는 민자역사가 민간의 과도한 사업성으로 인해 공공성 결여의 비판이 주로 논의되고 있는 동향에서, 새로운 관점으로 접근하여 ‘결여가 아닌 실현방식’에 문제가 있음을 지적하고 그 개선방안을 제시하였다는 점에서 의의가 있다. 향후 민자역사의 공공성을 제고를 위해 그 방안을 찾는 과정에서, 실질적인 공공성의 이용 주체인 철도이용객과 지역주민 등의 의견을 반영한 후속 연구가 필요할 것이다. The railway station, which has been recognized as a representative public place in the city, has been developed in the form of a private invested station centering on major railway stations in Seoul and the metropolitan area since 1989.

A private invested station is a public-private partnership project for efficient railway management, and refers to a complex of station service facilities and business facilities installed in this area by a private operator who has obtained permission to occupy the state land of the railway and all related facilities. Although the cases constructed from the above planning intentions should have a balanced relationship between public and private interests, criticism has been continuously raised that they lack the inherent publicness of railway station due to excessive focus on business.

Most of the criticisms have a negative view on business facilities in the private sector, and point out that the main cause of the lack of publicness is the excessive size of business facilities. However, in these criticisms, it is difficult to find any evidence that clearly presented the grounds for the lack of publicness due to the excessive business viability of the private sector and the scale of business facilities. On the contrary, the private sector has fully implemented the designated matters according to the institutional obligations of public contribution, but the performance of this tends not to be dealt with well in the discussion.

Public operation of public ownership cannot be absolute for the satisfaction of users, and in the case of private space owned by the private sector, it cannot be seen that only private interests are unconditionally pursued. In the publicness of city and architecture interpreted in a modern sense, the private sector is not a factor that hinders the publicness, but serves to supplement the government-led limited supply and the qualitative aspect of user satisfaction in a complementary relationship between the public and the private sector, and interpreted as public.

Also, in terms of business feasibility in the private sector, publicness is not an object of donations, but a bridge to revenue generation when looking at the planning paradigm of complex commercial facilities. When a public space is connected through a smooth connection to a private space, a high level of publicness can be expressed and activated . In the case of a private invested station where the public and private sectors are created in