서울시 장기미집행 도시계획시설의 유형별 특성과 활용가치 분석연구 : 도시계획도로를 중심으로

서울시 장기미집행 도시계획도로의 유형과 활용가치 및 관리방안을 분석했다.

이 연구는 “도시계획시설의 지정으로 인해 토지를 종래의 용도대로 사용할 수 없어 현저한 재산상의 손실이 발생하는 경우에도 아무런 보상 규정 없이 장기간 이를 감수하도록 하는 것은 헌법의 권리인 재산권을 침해한 것”이라는 헌법불합치판결의 후속 조치로 도입된 도시계획시설 일몰제도의 영향을 분석하고 대지의 점유 형태에 따라 도로의 유형을 분류하고 활용 가치를 분석한 후 유형별 관리방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이를 위한 연구 과정은 다음과 같다. 먼저 헌법불합치판결의 의미를 고찰하고 이에 대한 후속 조치인 (구)도시계획법의 개정을 통해 도입된 효력상실형 일몰제가 적절한 조치였는지 검토한다. 둘째, 일몰제의 적용으로 개발이 가능해지는 토지는 사유 대지이므로 이 사유 대지가 도로 내에 분포하는 형태를 기준으로 도시계획도로의 유형을 분류하였다. 도시계획도로가 폐지되면 도로부지 내 대지의 행위 제한이 소멸되어 개발가용지로 전환됨에 따라 대지의 가치가 달라진다. 도로부지 내 대지의 개발에 따라 도로 폭은 좁아지고, 이 도로를 진입도로로 사용하는 연접부 토지의 가치가 달라지므로 이를 바탕으로 활용가치를 분석한다.

유형별 관리방법은 대지 점유유형과 활용가치 분석의 결과를 바탕으로 유지, 또는 폐지를 제안하고, 지구단위계획구역과 정비구역에 편입되어 있는 시설은 재정 투입 없이 확보할 수 있도록 한다. 연구의 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 장기미집행 도시계획시설에 대한 헌법불합치판결의 후속조치로 도입된 효력상실형 일몰제는 과도한 입법이었으며 재검토형 일몰제로 전환할 필요가 있다. 헌법불합치판결의 요지는 “종래의 목적대로” 사용할 수 없는 현저한 재산상의 손실이 발생하는 경우 보상규정을 마련하라는 것이었으며, 이는 대지에 대한 매수청구권제도 도입으로 충분한 것이었다. 1997년 IMF 구제금융을 받으면서 시장개방과 규제철폐의 권고를 받아들여 1998년 출범한 규제개혁위원회는 효력상실형 일몰제를 추진하였고, 시행과정에서 법적 안정성문제가 발생함에 따라 2009년 이후부터는 3년 또는 5년 단위의 재검토형 일몰제로 전환하였다. 둘째, 도시계획시설의 결정 목적, 확보 가능성 등을 고려해 일몰시한을 달리 정할 필요가 있다. 1990년대 중반 도시기본계획의 중심지 강화정책의 일환으로 용도지역 상향을 우선 결정한 후 지구단위계획을 수립하여, 용적률 증가에 따라 추가로 필요한 기반시설을 계획하고 기부채납 인센티브를 통해 확보하도록 계획함에 따라, 건축물의 생애주기와 연계하여 기반시설을 점진적으로 확보할 수 있도록 하여야 한다.

또한 기반시설이 열악한 지역을 대상으로 추진하는 정비사업은 일단의 면적을 대상으로 주거환경을 개선하는 도시계획사업으로서, 종전의 정비기반시설은 사업자에게 귀속되고 신설되는 정비기반시설은 관리청에 귀속되므로 효과적으로 도시계획시설을 정비할 수 있는 수단이다. 따라서 지구단위계획구역 또는 정비구역 내의 기반시설은 민간의 사업 추진시기와 연계해 기반시설을 확보할 수 있도록 해야 한다. 셋째, 일몰제의 시행으로 도시계획도로 내 대지가 개발되면 그 도로는 막다른 도로가 되거나 도로 폭원이 현저히 좁아지게 된다. 이에 따라 그 도로를 진입도로로 사용하는 연접부 대지는 맹지가 되거나 접도조건이 달라져 토지가치가 하락하는 것으로 분석되었다. 이는 일몰제가 도시계획도로 내 대지의 가치를 상승시키고 연접부 대지의 가치를 하락시켜, 지역공동체 불특정 다수의 토지가치가 도시계획도로 내 대지로 귀속되는 결과로 나타났다. 넷째, 도시계획도로 현황이 토지의 소유현황과 일치하지 않는 것이 확인됨에 따라 도시관리계획의 지속적인 재검토가 필요한 것으로 분석되었다. 공간정보기술의 발달로 지적·지형자료가 전산화되어 정확도가 현저히 높아졌음에도 불구하고 최초 결정된 도시계획시설이 50년 이상 재검토 없이 유지된 경우가 다수 분포하고 있어, 사유지는 도시계획시설에 포함되고 국공유지는 도시계획시설에 포함되어 있지 않은 경우가 확인되었다.

이에 따라 사유재산권의 보호와 국공유지의 효율적인 관리를 위해 도시계획시설의 선형과 면적을 재검토할 필요가 있다. 마지막으로 공공이 적극적으로 도시계획시설을 확보하고 관리할 수 있는 체계를 마련하는 것이 필요하다. 개인의 사유재산권 못지 않게 중요한 헌법적 권리는 공공복리의 증진이며, 조성해야 할 의무를 지고 있는 국가는 재원조달의 한계를 이유로 도시계획시설의 설치를 미룰 수 없다. 확보가 필요한 시설은 국가재정의 추가확보, 인센티브 제도의 확대를 통한 공공과 민간의 협력, 도시계획시설 부지의 물납 허용 등의 다양한 방안을 마련할 필요가 있으며, 이미 확보한 시설은 여건 변화를 고려하여 유연하게 변경할 수 있도록 지속적인 모니터링을 해야 한다.

제1장 서론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 1. 연구의 배경 1 2. 연구의 목적 5 제2절 연구의 범위 및 방법 6 1. 연구의 범위 6 2. 연구의 방법 8 제2장 이론 고찰 및 선행연구 검토 11 제1절 도시계획시설의 개념 11 1. 도시계획시설의 개념 및 필요성 11 2. 도시계획시설의 분류 18 3. 도시계획시설의 변천과정 26 제2절 장기미집행 도시계획시설 헌법불합치판결의 의미와 영향 30 1. 서울시의 형성과 도시개발사업의 추진과정 30 2. 장기미집행 도시계획시설의 발생 38 3. 도시계획시설에 대한 헌법불합치판결 42 4. 규제개혁위원회의 규제개선방안 45 5. 헌법불합치판결을 반영한 (구)도시계획법의 전면개정내용 46 6. 헌법불합치판결의 의미와 (구)도시계획법 개정의 영향 49 제3절 도시계획시설의 가치평가 52 1. 가치의 개념 및 공공재의 가치 측정 52 2. 도시계획시설의 가치평가 60 제4절 선행연구 검토 및 연구의 차별성 62 1. 선행연구 검토 62 2. 기존 연구와의 차별성 66 제3장 분석모형 설정 68 제1절 분석절차 및 자료구축 68 1. 분석절차 68 2. 자료구축 70 제2절 유형 구분 72 1. 유형 구분의 기준 설정 72 2. 유형 구분의 우선순위 설정 79 제3절 활용가치 분석의 기준 및 방법 82 1. 활용가치 분석기준 설정 82 2. 활용가치 분석대상 설정 86 3. 활용가치 분석방법 87 제4절 유형별 관리방법의 기준 및 절차 94 1. 유형별 관리방법 분석기준 설정 94 2. 유형별 관리방법 분석절차 95 제4장 서울시 장기미집행 도시계획시설의 현황