지방세 감면에 관한 문제점과 개선방안 : 취득세와 재산세를 중심으로 = Problems and improvement plan for local tax reduction system

취득세·재산세 감면 제도의 문제점과 개선 방안을 연구했다.

지방세 특례는 세법에 따라 지방자치단체가 징수해야할 납세의무를 경감 또는 면제하는 것으로, 지방세를 징수하여 재정지출로 지원하기 보다 사전적으로 징수의무를 경감해 줌으로써 납세자로 하여금 자금을 계획적으로 사용하도록 하려는데 목적이 있다. 이러한 지방세 특례는 취약계층 지원을 위한 사회복지 정책, 국가 경제 발전 및 공익성 있는 단체 지원 등의 정책적 필요성에 따라 적용되며, 일반적으로 부여되는 납세의무에 대한 예외를 허용하는 이른바 특혜에 해당되므로 그 적용에 있어 매우 엄격한 자격 기준을 요구하고 있고 감면받은 이후에도 사후적으로 이행해야 하는 의무 등을 함께 필요로 한다. 지방세법에서 선행으로 납세의무를 성립시키고, 그에 대해 정책적 필요 여부에 따라 후행적으로 지방세특례제한법에서 감면 혜택을 부여하는 입법적 체계로 인해, 지특법의 감면 제도들은 지방세법 상 과세요건과 유기적으로 연관되어 있으며, 지방세법에 정하는 납세의무자 및 과세의 원인이 되는 취득 행위 등을 판단하는 기준과도 조화로운 체계 내에 있을 필요가 있다. 하지만 현행 지방세특례제한법 상의 감면제도는 일부 측면에서 지방세법과 조화를 이루지 못한 채 입법화되어서 운영상 혼선을 초래하고 있다. 지방세특례제한법상 감면 대부분은 취득세와 재산세를 그 대상으로 하고 있다.

취득세의 경우 중요한 과세요건인 ‘취득’을 판단함에 있어 거래의 외관을 중요시하는 형식설을 원칙적으로 취하되, 특정한 경우에는 사실상의 취득을 인정하여 취득의 범위를 확장하거나 경제적 실질이 귀속되는 자를 취득의 주체로 인정하는 등 실질설의 입장을 보완적으로 적용하고 있다. 또한 재산세의 경우도 납세의무자를 판단함에 있어 법률로서 ‘사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다’라고 밝힘으로써 외형적 소유에도 불구하고 당해 재산에 대한 실질적인 소유권이 귀속되는 자를 납세의무자로 하여 과세하고 있다. 이는 재산세 과세에 있어 실질과세원칙을 실현하기 위하여 이를 구체화한 것으로 볼 수 있다. 반면 지방세법에 따라 성립한 납세의무에 대해 감면 혜택을 부여하는 지방세특례제한법의 감면 규정들은 명백히 특혜규정에 해당한다는 특성에 따라 엄격해석원칙 하에서 운영되고 있어서 지방세법의 이러한 방향과 부합하지 못하는 측면이 있다. 즉 현행 지방세특례제한법은 감면 적용을 위한 요건으로 대부분 감면 규정에서 감면 대상 부동산을 ‘직접 사용’할 것을 전제로 삼고 있고, 일정기간 해당 부동산을 직접 사용하지 않고 ‘매각‧증여’할 경우 감면받은 지방세를 추징하도록 하고 있다.

이러한 직접 사용의 주체를 판단함에 있어 부동산의 형식적인 소유자 지위를 중요한 기준으로 삼고 있고, 매각‧증여 또한 형식적 소유권 이전으로 엄격하게 적용함으로써 취득세 및 재산세의 이러한 입장과 차이를 보이고 있는 것이다. 아울러 지방세특례제한법은 납세의무에 대한 특례를 제공하는 것을 내용으로 하므로 조세회피를 방지하기 위한 사후추징 규정이 당연히 동반되는데, 이러한 사후 추징규정을 구성하는 기본 요건들도 점차 강화되어 가면서 지방세법의 과세요건과의 차이를 더욱 심화시켜 오고 있다. 지방세특례제한법에 따른 ‘직접 사용’의 주체는 부동산을 소유하고 있는 자로서 재산세의 납세의무자인 사실상의 소유자와 연결되고, ‘매각‧증여’라는 행위는 그 행위의 상대방에게 취득이라는 법률행위를 동시에 발생시키게 되므로 납세자들에게 동일선상에서 받아들여질 수도 있다. 이 둘의 엄격한 기준은 특정 대상을 감면에서 배제하거나 감면한 지방세를 추징하도록 하는 판단의 기준이되는 중요한 요소이다. 그러나 이런 중요한 판단기준인 감면분야에서의 ‘부동산 소유자’와 과세분야에서의 ‘사실상 소유자’ 또는 ‘사실상 취득자’를 각각 달리 해석하고 적용함으로써 납세자에게 혼선을 야기하고 있는 것이다.

따라서 지방세법에서 실질적 행위 귀속자에게 납세의무를 부담하게 하였다면, 그 실질적인 귀속자를 기준으로 감면처분 및 사후관리 의무를 이행하도록 하는 일관성 있는 적용이 필요하다. 감면 혜택이 실질적으로 귀속되는 자를 직접 사용의 주체로 보거나, 실질적으로 감면에 따른 사후적인 의무를 이행하지 못하는 경우 추징 과세의 대상이 되도록 하는 것이 조세형평을 이루는데 효율적이라 할 수 있다. 다만, 조세회피 의도를 사전에 차단하기 위해서는 지방세특례제한법 상 감면 적용은 엄격한 기준에 의해 관리될 필요가 있고, 또한 필요에 따라 지방세법상 과세요건과 달리 규정할 필요도 있다. 그러나, 지방세특례제한법이 특정한 정책목적을 달성하기 위한 정책적 조세의 측면이 있다고 보면 지방세 감면에 따른 효율성도 매우 중요한 가치가 될 수 있는데, 과세요건과의 차이에서 발생하는 납세자 혼선 또는 납세자의 합리적 예측을 벗어난 감면액 추징은 지방세특례제한법의 이러한 정책 효용성을 축소시킬 우려도 있다. 지방세특례제한법에서 정하고 있는 감면요건과 사후추징규정은 모두 이러한 정책적 목적을 효율적으로 달성하기 위한 수단으로써 활용되어야 한다. 즉 지방세법에서 정한 과세요건에 따라 납세의무가 성립 되고, 지특법에서 정한 감면 요건이 확정된 후 그에 대한 보완적 수단으로 사후 추징규정이 설계되어야 한다.

현행과 같이 지특법에서 ‘직접 사용’의 주체를 엄격하게 규정 또는 해석함으로써 재산세 납세의무자인 ‘사실상 소유자’를 원천적으로 감면에서 배제하는 것은 바람직하지 않다 이와 같은 문제 인식으로 최근 들어 입법적 보완이 이루어졌다. 신탁법에 따른 신탁재산 이전을 감면 목적 달성에 지장이 없는 소유권 이전으로 보아서 감면 받은 부동산을 신탁에 따라 이전하는 경우라도 감면한 지방세를 추징하지 않도록 하였다. 또한 신탁법에 따른 수탁자를 예외적으로 직접 사용의 주체로 인정함으로써 감면 받은 자가 해당 부동산을 수탁자로 하여금 사용하게 하는 경우라도 본인이 직접 사용한 것과 동일하게 인정받을 수 있도록 개정한 것이다. 그러나 이처럼 특정행위에 대해서만 예외를 인정한 입법방식은 유사 행위와의 형평을 저해하는 또 다른 문제를 야기시키고 있다. 따라서 직접 사용의 주체인 부동산 소유자 또는 매각‧증여의 개념에서 개별적 행위들을 배제하기보다는 이러한 개념을 해석하는 기준을 정립하여 적용하는 것이 우선되어야 한다. 이러한 기준을 정립하는 데 있어서, 지방세 감면이 정책적 조세제도인 점을 고려한다면 특정 집단 또는 특정 사업을 지원하려는 당초의 목적을 벗어나지 않는 범위에서 합목적적으로 해석할 필요가 있고, 감면 및 사후관리의무 이행의 주체 등을 실질적으로 감면 혜택이 귀속되는 자로 보는 등 그 실질을 반영할 필요도 있다.

즉 지방세법에서 취득세 과세에 있어 형식적 입장을 취하면서도 보완적 이유에서 받아들이고 있는 사실상의 취득 또는 재산세의 납세의무자인 사실상의 소유자의 개념 등을 지방세특례제한법에서도 받아들일 필요가 있다. 직접사용의 주체를 부동산의 형식적 소유자가 아닌 지방세를 감면받은 자 즉 지방세법에 따른 납세의무자로 보는 것이 합리적이며, 사실상의 취득이 발생하는 경우 이를 사실상 매각‧증여한 것으로 보아서 추징의 판단으로 삼는 것이 조세형평을 이루는데 보다 효율적이라고 볼 수 있다. 따라서 현행의 직접사용 또는 매각·증여의 정의에 추가적인 예외를 나열하기 보다 지방세법과의 균형적 관점에서 개선을 시도하고, 감면 요건들을 해석할 필요가 있다. 그 외에도 현재의 지방세특례제한법은 감면혜택을 부당하게 누리려는 시도를 차단하기 위해 사후 추징규정을 마련하고 있는데, 각 개별 감면 규정에서 감면 요건과 함께 사후 추징규정을 명시하고 있거나, 그렇지 않은 경우 포괄적으로 적용이 가능한 일반적 추징규정을 적용하도록 하는 이원적 체계를 가지고 있다.

개별 감면 규정에 명시된 추징 규정의 경우 동일한 감면 규정 내에서 감면 요건과 부합하도록 설계되므로 과세기관에서 이를 적용하는데 혼선이 덜한 반면, 지방세특례제한법 제178조에 하나로 규정하고 있는 일반적 추징 규정의 경우는 다양한 감면 규정에 일괄 적용하기에는 적용 기준이 모든 감면 규정을 포섭하기에 모호한 측면이 있고 법령 상 요건이 미비한 부분이 존재하므로 과세기관에서 해당 추징규정을 적용하는 데 있어 해석을 필요로 하고 있다. 현재는 각각의 감면규정에 대한 적용기준을 통해 해석을 최소화 하고 있으나, 과세기관 및 납세자 모두 많은 행정력과 납세비용을 부담하고 있다. 사후 추징규정에 따른 과세는 당초에 감면을 통해 소멸시켰던 지방세 부담을 재차 부여하는 것이므로 당초 과세요건이 발생하는 것과 같이 납세자가 충분히 예측가능하고 그 과세요건이 명확해야 한다. 현행의 일반적 추징규정은 이러한 원칙에 부합하지 못하고 있어서 개선이 필요하다. 국세의 경우도 조특법에서 일반적 추징규정을 두고 있으나, 해당 추징규정 내에서 그 적용 대상 감면 규정들을 열거하고 있는 점을 참고 할 수 있다.

현재는 개별 감면 규정 내 위임이나 명시적 규정 없이 보칙에서 일반적 추징규정 하나의 조문으로 명시하고 있어서 적용 여부에 혼선을 주고 있으나, 일반적 추징규정 내에 그 적용 대상 감면 규정들을 명확하게 명시함으로써 이러한 문제를 개선할 수 있다.

제1장 서론 1 제1절 연구의 목적 1 제2절 연구 방법 및 범위 5 제3절 선행연구 7 제2장 지방세 감면 현황 및 이론적 고찰 11 제1절 지방세 감면에 대한 이론적 고찰 11 1. 실질과세원칙 11 1) 개관 11 2) 실질의 개념에 대한 의견대립 12 3) 실질과세원칙에 대한 세법상 규정 13 4) 지방세 과세와 실질과세 원칙의 적용 15 5) 지방세 감면 요건과 실질과세원칙의 적용 21 2. 엄격해석원칙 26 1) 개념 26 2) 직접사용에 대한 엄격해석원칙 적용 및 판례 변화 27 3. 합목적적해석 원칙 34 1) 개념 34 2) 지방세 감면에 대한 합목적적해석 35 4. 소결 37 제2절 지방세 감면 현황 및 개념 40 1. 개념 및 법적근거 40 2. 분야별 및 세목별 감면 현황 42 3. 감면적용 요건 46 1) 인적 및 물적 요건 구비 46 2) 고유업무 직접사용 목적 47 4. 사후 추징규정 현황 47 1) 개별 감면 규정내 추징 규정 51 2) 일반적 추징규정 60 제3절 지방세 감면 요건에 대한 지특법 개정 현황 63 1. 개정의 요인 63 2. 지특법상 감면 요건에 대한 개정 66 1) ‘직접 사용’ 주체에 대한 개정 66 2) ‘매각․증여’에 대한 개정 69 3. 소결 71 제3장 주요국가의 지방세 감면 제도와 시사점 76 제1절 미국 76 1. 뉴욕주 재산세(Property Tax) 개요 76 2. 뉴욕주 재산세(Property Tax) 감면 현황 77 3. 뉴욕주 재산세(Property Tax) 감면 특징 83 제2절 영국 85 1. 부동산등록세(Stamp Duty Land Ta