土地法의 基本的 課題에 관한 硏究 : 土地基本法의 立法論을 中心으로 = (A)study on the basic tasks of land law

토지문제 해결을 위한 토지기본법의 입법 과제와 토지법의 기본 과제를 연구했다.

오늘날 高度産業社會의 진행과정에서 우리나라가 안고 있는 社會間題중 가장 심각하고 當面한 基本的 課題로 土地間題를 들 수 있다. 1960년대 이후 우리나라는 經濟開發과 國土開發의 적극적인 推進을 집행하기 위하여 무려 100여종이 넘는 土地關聯法을 制定 또는 改正되어 오면서 소위 현대법의 일환으로 새로운 법영역으로서 토지법이 생성되고 있다. 그럼에도 불구하고 인간과 토지와의 관계는 오히려 惡化性向을 보여왔고, 마침내 정부의 强力한 意志로 土總 公槪念擴大關聯法"이 등장하여 시행되고 있다. 따라서 현재는 土地間題중에서 정부의 부동산 투기의 根絶을 위한 강력한 政策推進과 세계적 추세인 不勳産 景氣沈滯와 더불어 부동산투기의 惡循環은 일단 진정되고, 근래에는 地價下落現象o] 나타나 안정적인 국면에 있다. 그러나 이러한 현상이 얼마나 지속될 것이며, 또한 土地問題의 보다 根本的인 解淡조짐이라고 보기는 어렵다. 왜냐하면 土地間題의 墓本的課題를 풀어나가기 위하여는 政治·經濟·社會慣行·文化·敎育·法制度 등 여러측면에서 종합적이고 보다 根本的인 接近方法에 의한 政策執行 및 法治行政의 憲法的 正當性 과 公正性·衡平性 및 그 一貫性이 수반되어야 하기 때문이다. 그런데 그동안 行政目的遂行을 위한 現實의 必要性에서 그때 그때마다

무수히 制定되고 개정된 土地關聯法들은 국가의 기본법인 憲法의 具體化法으로서의 그 根據 價値에 대한 종합적 檢討와 省察을 缺如한 부분들이 많이 있기때문에 國民의 土地觀에 대한 問題로 부터 토지의 私有財産標保障이라는 私益과 土地財産權行使의 公共福刊適合性이라는 公益사이에 갈둥·대립·충돌 양상이 속출하고 있다. 한편 이러한 土地關聯法律에는 일제시대의 제도적인 잔재로서 各 土地行政部處間에 동일 내지 유사업무가 기능적으로 분산·중복 되는 경우가 있다. 또한 總括的 法烈面에서 볼때. 各己 다른 各論만 있지 이들 法律들이 안고 않는 問題點들을 交通整理 할 수 있는 총론적 기능의 基本法이 不？하므로 학문적 체계정립의 發展을 기대하기 어렵다. 더욱이 現實의 土地間題 惡循環에 대한 根本的 接近方法에서도 本과 末이 뒤바뀌어 있는 實情이다. 이러한 土地間題를 보다 根本的으로 해결하기 위하여는 무엇보다도 먼저 土地法制의 整備가 요구된다. 土雄法制의 整備를 위하여는 우선적으로 토지에 관한 基本理念과 原則의 定立이 요청된다. 이에 따른 토지법제의 整備와 토지행정청의 統合을 준비하기 위한 전제로써 土地墓本法의 制定이 그 과제가 된다. 本 論文은 이러한 問題認識下에 硏究目的을 人間과 土地와의 關係改善을 위한 현행 토지법제가 안고있는 財産權에 관한 規制를 비롯하여 土雄公示割制度 土地稅制등의 문제점을 파악 정리 개선하고자 土地法의 基本的 課題를 설정하였다.

이와 관련하여 이미 정부에서는 1990년 5월 21일에 王地基本法(案)을 立法豫告한 바 있으나 아직 제정되지 않고 있으며 그 法案이 지닌 問題點과 未傭點이 있다고 보기 때문에 본 논문에서는 그것을 대체할 수 있는 立誇代案의 握示를 연구의 副題目的으로 하였다. 본 논문은 五章으로 구성하였다. 第 一 章 제1절 硏究의 目的을 서술하였고, 제2절 연구의 範圍 및 方法을 설정하였다. 第 二 章 제1절에서 현행 토지법제가 지향해야 할 土地哲學的 指導理念으로서 共益和有槪念의 設定과 그 必要性에 관하여 고찰하였다. 第 二 章 제2절에서는 토지기본법의 立法代案에서 규율해야할 토지재산법에 관한 基本原則을 導出하기 위하여 필요한 범위내에서 현행법상 토지재산권의 規制現況과 規切法理 및 間題點등을 헌법적 근거가치의 해석을 중심으로 고찰하여 분석하였다. 第 二 章 제3절에서는 토지기본법의 입법대안에서 규율해야할 土地公示制度에 관한 墓本原則을 도출하기 위하여 필요한 범위내에서 현행 土地公示關係法을 중심으로 토지기본법의 입법대안에서 規律하여야 할 原則을 모색하였다. 第 三 章에서는 정부의 土地基本法(案)에 관하여 제1절에서는 同法(案) 制定의 必要性· 제2절에서는 동법(안)의 空要內容 과 그 性格· 제3절은 동법( 안)의 問題點등에 대하여 고찰·분석하었다. 위와 같은 연구의 목적과 범위를 達成하기 위한 硏究의 方法을 다음과 같이 채택하였다.

1) 토지법제는 현행헌법이 천명하고 있는 憲法的 價値實現을 피한 것이기 때문에 이와 연계된 個別法의 解釋과 관련하여 憲法解釋論的 접근방법을 활용하였다. 2) 본연구의 범위내의 토지에 관한 실정법들을 實證的인 방법에 의하여 분석하고 토지법제가 지닌 間題點을 도출하였다. 이와같은 문제점을 評價·分析하기 위한 이론적 전제로서 현행 토지법제에 관한 法理的 解釋이 필요하기 때문에 이에 관한 文獻調査의 方法에 의하여 조사하고 분석하였다. 3) 토지재산권에 관한 制度와 認識은 時代에 따라 각각 다르게 形成되면서 發展하여 왔기 때문에 필요한 범위내에서 法社會學的 접근 방법에 의한 분석과 검토를 竝行하였다. 이와 관련하여 外國法制의 文獻調査를 통한 비교법학적인 방법을 취하였다. 第 四 章에서는 이상과 같은 연구의 目的·範團·方法에 따른 연구의 成果로 토대로 정부의 토지기본법(안)에 대한 입법대안의 具體的 內容을 제시하였다. 제1절에서는 입법대안의 目的과 理念, 제2절에서는 입법대안상에 있어서 土地政策에 관한 基本原則을 ① 토지의 所有·利用 ② 토지의 開發·保全·去來 ③ 부동산 投機抑制政策 및 地價政策 ④ 개발이익의 社會還元 ⑤ 土地祖稅政策 ⑥ 국·공유지의 保有擴大 ⑦ 土地基本計劃 ⑧ 토지정책위원회의 설치 등으로 구분 검토하였다.

제3절에서는 토지기본법 입법대안의 體制構成과 토지정책에 관한 업무수행중 특히 土地公示行政制度(토지정보체제)의 效率的 改善方案으로 土地麗의 新設을 제안하였다. 努 五 章 결론에서는 지금까지 硏究成果를 개괄적으로 整理 要約하였다. 즉, 필자는 우리나라가 안고 있는 토지문제를 보다 근본적으로 해결하기 위하여는 국민이 토지에 대한 認識轉換을 위한 제도적 장치마련의 틀로서 토지기본법 제정의 當爲性을 주장하였다. 아울러 토지기본법은 토지에 관한 헌법에 準하는 최상위법으로서 同法(案)에 假稱 土地政策委員會를 설치하여 인간과 토지와 관계개선은 물론 나아가 토지로 인한 人間과 人間과의 악화성향에 대한 關係改善을 도토하기 위하여서도 현행 土地關聯法制의 整備를 위한 작업을 遂行할 수 있도록 提案하면서 結論에 갈음하였다.

目次 = 0 第一章 緖論 = 1 第1節 硏究의 目的 = 1 第2節 硏究의 範圍 및 方法 = 5 第二章 土地法의 基本的 課題에 관한 考察 = 8 第1節 土地法의 指導理念으로서 共益和有槪念 = 8 Ⅰ. 指導理念 定立의 必要性 = 8 Ⅱ. 指導理念으로서의 共益和有槪念 = 15 第2節 土地財産法의 基本的課題 = 21 Ⅰ. 土地財産法의 規制에 관한 法的 根據 = 21 1. 憲法的 根據 = 21 1) 土地財産權의 內客에 관한 憲法的 根據 = 22 2) 土地計劃法의 憲法的 根據 = 25 3) 土地의 利用規制에 관한 憲法的 根據 = 25 2. 土地財産法의 規制에 관한 個別法的 根據 = 26 3. 土地財産權規制의 法的 限界 = 29 Ⅱ. 土地財産權에 관한 公法的 規制의 類型 = 32 1. 土地所有上限制 = 32 1) 農地所有上限制 = 33 2) 宅地所有上限制 = 35 3) 評價 = 36 2. 土地의 利用에 관한 制限(用途地域制 등) = 37 1) 國土利用管理法上 用途地域制 = 37 2) 都市計劃法上의 用途地域制 = 40 3. 土地의 處分에 관한 規制의 類型 = 42 1) 土地去來許可制·申告制 = 42 2) 農地賣買證明制·林野賣買證明制 = 45 3) 遊休地·先買制度 = 48 4) 土地收用 = 51 4. 開發利益還收制度 = 57 1) 開發負擔金 = 57 2) 土地超過利得稅 = 58 Ⅲ. 土地所有權과 利用權의 分離 = 59 1. 遊休農地의 代理耕作制 = 60 2. 山林의 分收林制 = 61 3. 草地의 代理造成制 = 62 4. 代理建築制 = 63 5. 評價 = 63 第3節 土地公示制度의 基本的 課題 = 65 Ⅰ. 土地公示制度의 意義