재산세·종합부동산세의 역할 정립을 위한 보유세제 재설계 방향

재산세와 종합부동산세의 역할 및 보유세제 개편방향을 연구한다.

□ 연구배경 및 목적 ○ 본 연구는 부동산 보유세인 재산세와 종합부동산세를 기초로 부동산 보유세의 기능과 현황을 살펴보고, 보유세 기능에 부합한 정책방향을 제시하는 것을 목적으로 함 - 기존 ‘재산세·종합토지세’로 건물과 토지에 과세하는 방식으로 이원화되었던 부동산 보유세는 2005년 종합부동산세 도입으로 ‘재산세·종합부동산세’의 체계로 운영되기 시작 - 최근 급격한 부동산가치 상승으로 자산불평등 문제가 심화됨에 따라 종합부동산세와 더불어 재산세의 누진성 또한 강화하자는 주장으로 재산세-종부세 기능 간의 경계가 모호해지고 있는 실정 - 더욱이 종합부동산세는 재산세 과세체계 및 비과세·감면의 특례제도를 그대로 따르고 있어서 독자적인 기능 달성에 미흡 - 이에 본 연구에서는 재산세와 종합부동산세의 성격을 재정립하고, 부동산 보유세의 기능에 부합한 정책방향을 도출하고자 함 · 분석범위는 주택분과 토지분 보유세이며 건축물분 재산세는 분석대상에서 제외 · 세목은 재산세와 종합부동산세이며, 재산세는 도시지역분을 포함.

단, 농어촌특별세 등의 부가세는 제외 □ 부동산 보유세의 기능 ○ (재원확보) 부동산 보유세의 안정성과 세수 잠재력 - 부동산 보유세의 가장 큰 장점은 단기 충격에도 안정적인 세수를 확보할 수 있으며, 보편성을 가진 부동산이라는 넓은 과표에 대하여 과세하기 때문에 세수 잠재력이 크다는 점임 - 하지만 부동산 경기변동에도 안정적인 세수를 창출할 수 있다는 특성은 반대로 중·장기적으로 세수 신장성이 좋지 않다는 한계로 작동할 수 있음 ○ (지방세의 편익원칙 실현) 부동산 보유세는 부동산 가치에 과세하므로 지방공공서비스에 대한 가격기능으로 작동하여, 편익원칙을 실현할 수 있는 지방세로 가장 적합하다고 평가됨 - 부동산 재산세의 편익과세적 성격은 재정분권을 실현하는 데에 필수적이며, 지방정부가 적극적으로 활용할 수 있도록 자율성을 부여하여야 함 - 또한 분권의 효과적 달성을 위해서는 재산세는 지방정부 내의 수요를 충분히 충족시킬 수 있는 충분하고, 독립적 세원이 전제되어야 함 ○ (소득재분배) 현행 소득재분배 기능을 수행하는 세제의 한계가 존재한다면, 현행 세제를 보완하기 위한 부유세적 성격의 보유세를 고려해볼 수 있음 - 재정분권 측면에서 조세의 재분배 기능의 분권화는 재분배 구현을 제한하므로 이론적으로 재분배기능은 중앙집권화해야 한다는 합의에 도달한 것으로 보임 - 부동산 보유세의 과세이유에 대한 다양한 논의에서 알 수 있듯이 재산세를 “능력”에 기초하여 설명하는 데에 한계가 존재함에 따라 많은 국가에서 재산세의 과세근거를 “능력”보다는 “편익(benefit)”에서 찾고 있음 - 하지만 피케티의 자본론(2014)에서 제기된 부의 불평등 문제와 더불어 최근 양적완화·저금리 정책으로 인한 자산가치 인플레이션 현상을 배경으로 신설논의가 되고 있는 “순부유세(net wealth tax)”는 자산세의 능력원칙이 강조되고 있음을 의미 - 부유세 신설논의에서 알 수 있듯이 개편방향은 편익에 기초한 기존 재산세의 누진성 강화가 아닌 부동산만이 아닌 금융자산 등 다양한 자산을 포괄적으로 누진과세하는 “순부유세(부채 배제)”의 신설임을 염두에 두어야 함 ○ (부동산시장 안정화) 우리나라는 부동산 보유세의 부동산시장 안정화 기능을 부각시키고 있지만 부동산시장 안정화가 보유세의 주기능이기보다는 부수적 기능으로 이해 필요 - 부동산 보유세의 부동산 가격안정 효과는 보유세가 주택가격에 자본화되기 때문으로 설명됨 - 주택공급은 단기적으로 매우 비탄력적이지만, 장기적으로 탄력성을 가지게 되며 주택수요에 대한 영구적, 외생적 충격은 재산세율이 높을수록 단기적으로 주택가격 상승을 완화시키며, 장기적으로 주택가격 하락폭을 축소함 - 하지만 단기적으로는 재산세 세율을 높이더라도 부동산 가치에 대한 기대수익률이 세부담 인상효과를 상쇄할만큼 크다면, 주택가치가 상승하는 것은 당연함 □ 부동산 보유세의 국제비교 ○ 최근 부동산시장 활성화의 시장적 요인과 함께 보유세 강화정책의 제도적 요인이 결합되어 우리나라의 부동산세 부담은 크게 증가 - 우리나라의 보유세 부담수준은 GDP, 총조세 대비 OECD 비교국 중 중간 이상에 위치 - 여기에 부동산 거래세 부담까지 고려하면 상위권에 위치하며, 더불어 2011년 이후 OECD 비교국 중 부동산세 부담이 가장 빠르게 증가함 - 최근 보유세 부담의 증가는 종합부동산세의 강화에 의한 것으로 부동산 자산가들을 중심으로 세부담이 대폭 확대된 것을 알 수 있음 ○ 해외 주요국의 부동산 보유세제를 살펴보면, 비교국 모두에서 공통적으로 비례세율 체계를 적용 - 이는 대부분의 국가에서 부동산 보유세를 통한 재분배 기능을 의도하지 않고 있음을 보임 - 보유세를 통하여 재분배 기능을 수행하는 국가(프랑스, 노르웨이, 스위스, 스페인)는 “순부유세”의 독립적 세목을 통하여 재산세와는 이원화된 세제를 운영하고 있음 · 우리 또한 이원화된 부동산 보유세제인 종합부동산세를 운영하고 있지만 다른 국가의 부유세와는 성격이 다름 □ 부동산 보유세 세부담 특징 ○ 분석 데이터 - 2018년과 2020년 주택분과 토지분 재산세 부과자료를 사용하여 분석하며, 종합부동산세가 과세되지 않는 건축물은 분석대상에서 제외 · 단, 2021년 재산세 특례세율 도입, 다주택자·법인에 대한 종합부동산세 세부담 인상 등 보유세제의 큰 변화가 있었던 주택분의 경우 2021년 자료를 사용하여 추가 분석을 실시 · 토지자산의 분포를 분석하기 위하여 2008년 부과자료를 추가적으로 사용 -임대주택 등의 합산배제 주택을 정확하게 반영하지 못하기 때문에 다주택자 세부담이 다소 과다추정되었을 가능성 존재 · 공공법인 보유 주택과 더불어 재산세 과세대장상의 임대주택 구분을 이용하여 합산배제 주택에 대한 보정을 실시하였으며, 추정액의 오차를 국세통계의 부과액과 약 2.6% 차이로 축소 ○ (주택) 재산세 세부담상한, 종합부동산세 과세 등의 제도적 요인으로 특정 금액을 경계로 급격한 세부담 증가 발생 - 세율이 아닌 세부담상한에 의하여 주택분 재산세 결정 · 최근 공시가격이 급격하게 상승하면서 재산세 부담은 세율보다는 세부담상한에 의해서 결정되고 있음 · 하지만 세부담상한율이 공시가격 구간별로 차별화됨에 따라서 고가주택과 중저가주택 간의 세부담 격차는 더욱 커지고 있음 · 반면, 9억원 이하 1주택자에 대하여 세부담을 완화하는 특례세율 도입으로 중저가주택의 세부담은 더욱 낮아지는 결과가 초래 - 1주택자라도 종합부동산세 과세여부에 따라 세부담의 급격한 차이 발생 · 1주택자 중 상위 1%의 공시가격 대비 보유세 세부담은 평균 0.43%로 종합부동산세를 부담하지 않는 98분위보다

2배 높음 - 2021년 다주택자의 종합부동산세 부담 강화 · 다주택자는 종합부동산세의 영향을 가장 크게 받음 · 종합부동산세의 적용이 시작되는 다주택자 55분위(평균 공시가 6.1억원)의 공시가 대비 보유세부담 비율이 0.13%에 불과하지만, 그 이상 분위에서 세부담이 급격하게 증가하여서 다주택자 상위 1%의 보유세 부담비율은 평균 1.39%로 나타남 - 반면, 물건별로 누진세율을 적용하는 재산세 측면에서는 저가 주택을 여러 채 보유하는 것이 고가주택 1채를 보유하는 것보다

유리 ○ (토지) 종합합산과 별도합산·분리과세 간의 세부담 격차 큼 -동일한 가치에 대한 동일한 세부담이라는 측면에서 종합합산 토지의 세부담에 비하여 별도합산과 분리과세 토지의 세부담은 상당히 낮음 · 상위 1%에 포함되어 있는 각 유형별 평균 세부담율을 계산하면, 종합합산 토지의 경우 1.25%로 상당히 높지만, 별도합산 토지의 평균 세율은 0.34%, 분리과세 토지는 0.16%로 상당히 낮은 세부담 수준을 보임 ○ (부동산 유형간 세부담) 다주택 > 종합합산 > 1주택 > 별도합산 > 분리과세 토지 - 2021년 15~30억원 구간의 평균 세부담율은 다주택자 0.91% > 종합합산 0.86% > 1주택자 0.49% > 별도합산 토지 0.30% > 분리과세 토지 0.13% 순임 · 공시가격 구간별 주택(1주택자, 다주택자), 토지(종합합산, 별도합산, 분리과세) 보유자의 공시가격 대비 평균 세부담율을 분석 □ 부동산 소유분포 ○ (’18→’21) 1주택자의 상위 분위 집중도 증가 - 2018년 대비 2021년의 상위 분위의 자산집중도는 다주택자보다

1주택자에서 심화됨 · 2021년 1주택자 상위 20%가 보유한 주택자산은 전체 1주택자 보유 주택자산의 약 54%로 2018년 대비 6%p가 증가 · 반면, 다주택자의 상위 20%는 다주택자 보유 주택자산의 65%를 보유하여 2018년 64% 대비 1%p 증가 - 인별 주택자산에 대한 지니계수 상승 · (1주택자) 0.4462018 → 0.5072021, 13.6% 증가 · (다주택자) 0.5442018 → 0.5752021, 5.7% 증가 ○ (’08→’20) 토지 분위별 소유집중도 동일 - 2008~2020년 동안 토지의 소유분포는 크게 변하지 않음 · 2008년과 2020년 토지소유 상위 1%가 소유한 공시지가 48%로 동일 · 지니계수 또한 토지 보유의 집중도가 특별히 악화되었거나, 개선됐다는 결과를 보이지 않음 - 하지만 토지 보유 상위 분위의 소유주체 및 토지 유형의 변화 확인(2008~2020) · 상위 1%에 속하는 법인수 76% 증가 · 상위 1% 속하는 법인이 보유한 토지비중 59.6%에서 67.2%로 7.6%p 증가 · 상위 1%가 보유한 별도합산 토지 비중 증가 ○ 주택과 토지를 합한 부동산 소유분포(표1) - 부동산 소유자 상위 1%는 자산의 70%를 토지로 보유 · 이 중 별도합산 토지가 40%p, 분리과세가 22%p - 부동산 소유자 상위 1%가 소유한 자산의 65%는 법인 소유 □ 조세누진도 ○ (’08→’21) 주택분 재산세의 조세 누진도 증가 - 1주택자의 종합부동산세 조세부담 누진도 영향 미미 - 2021년 1주택자 상위 1%(평균 공시가 17.5억원)가 보유한 주택자산은 1주택자 자산의 8.1%이지만 보유세는 1주택자 전체 보유세의 23.7%를 차지 주택자산 비중 대비 보유세 비중 1.9배2018 → 2.9배2021로 증가 · 하지만 이를 고가 1주택자의 세부담이 높은 것으로 이해하기는 어려우며, 오히려 중저가 1주택자가 부담하는 보유세 부담이 낮다고 해석하는 것이 적절함 · 보유세 강화정책 하에서 다주택자 및 고가주택 소유자만을 타겟팅하였고, 기존 세부담이 낮았던 중저가 1주택자에 대하여는 세부담을 오히려 낮춰준 정책을 펼친 결과임 임대주택 감면정책으로 다주택자 주택자산 상위 분위에서 재산세 부담 역진성 발생 ○ 전체 주택자산 상위 1%, 주택분 보유세의 42% 부담 - 전체 주택분 보유세 중 최상위 주택 보유자 1%가 부담하는 보유세 비중이 2018년 21% 대비 2021년 42%로 2배 증가 - 2018년 대비 2021년 주택 보유세 누진도(카크와니지수) 30% 상승 ○ 종합부동산세가 별도합산 토지의 조세 누진도에 미치는 영향 작음 - 토지자산 분포 자체의 집중도가 상당한 것으로 나타나며, 조세누진도는 토지분 과세대상 유형별 차이가 존재 - 과세대상 유형 중에서 별도합산 토지에 대한 보유세 부담의 누진도가 가장 낮음을 확인 · 토지보유자 상위 1%가 보유한 토지자산 비중은 48%이며, 이들이 부담하는 보유세 비중은 69%로 토지자산 비중 대비 보유세 부담비중은 1.4배임 · 토지 과세대상 유형별로 이 배율을 살펴보면 종합합산 2.0, 별도합산 1.4, 분리과세 1.6으로 별도합산 토지 소유자가 자산 대비 보유세 부담이 가장 낮은 것으로 나타남 - 카크와니 지수를 통한 보유세의 조세 누진도 또한 종합합산 > 분리과세 > 별도합산 순으로 분석됨 · 분리과세 토지의 누진도가 높게 나오는 것은 0.07%, 0.2%, 4%의 3단계의 비례세율이 적용되기 때문으로 이해되며, 분리과세 토지는 용도에 따라 감면까지 동시에 적용받기 때문에 누진도가 높게 나오는 것으로 해석됨에 따라서 후속 연구 필요 ○ 부동산 보유세 집중도 - 상위 1%가 부담하는 자산비중과 세부담비중을 비교 · 토지자산의 보유비중 대비 보유세 부담 비중은 1.4배 · 주택의 경우 이 배율이 2020년 기준 2.4배, 2021년 기준 2.8배까지 증가하여 토지보다

2배 높은 것으로 나타남 - 보유자산 대비 세부담 수