공공개발사업 조성원가 합리성 제고를 위한 자본비용 산정방식 연구

공공 택지·산업단지 개발사업의 조성원가 자본비용 산정방식을 연구했다.

택지개발사업, 산업단지 조성사업 등 공공개발사업에서는 임대주택건설용지, 산업시설용지 등 특정한 용도의 토지에 대하여 조성원가를 기준으로 공급가격을 정하고 있다. 공공개발사업의 조성원가는 각각의 개발근거법규와 행정규칙에서 정한 기준에 따라 산정한다. 조성원가 산정기준은 개발사업 유형에 따라 차이가 있으며, 산정금액 적정성, 추정 조성원가 문제 등 조성원가의 합리성과 신뢰성 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 특히 자본비용은 개발사업 유형별로 차이가 상당하며, 이로 인해 조성원가로 공급하는 토지에서 사업시행자가 손실이나 이득을 보는 불합리한 점이 있다. 이에 본 연구는 공공개발사업 조성원가의 합리성을 높이는 데 목적을 두고, 개발사업 유형에 따른 자본비용 산정방식에 대한 분석을 통해 합리적인 자본비용 산정기준을 수립하기 위한 원칙과 방안을 제시하고자 하였다. 연구대상 사업은 택지개발지구, 공공주택지구, 산업단지, 물류단지, 경제자유구역, 혁신도시 및 행정중심복합도시이며, 이들 사업에 대하여 조성원가 산정 현황을 검토하고 자본비용 산정기준의 적정성을 분석하였다. 자본비용 산정방식에 따라 5개 유형으로 구분하고, 각 유형별로 조성원가로 공급하는 토지에 대하여 가격과 손익의 수준 및 변동영향을 분석하였다.

1981년부터 2016년까지 36년 동안의 연도별 조성원가 산정자료를 분석한 결과, 택지개발지구의 조성원가는 소비자물가, 지가, 경제성장, 종합주가 등의 경제지표에 비하여 몇 배나 높게 증가한 것으로 나타났다. 택지개발지구, 공공주택지구, 산업․물류단지, 혁신도시 146개 사업지구 조성원가의 10개 구성항목 중에서 용지비, 조성비, 기반시설설치비에 이어 자본비용의 비중은 9.9%로 4번째이며, 사업지구별로 차이가 큰 편이었다. 4개 주요 원가항목을 설명변수로 해서 조성원가에 미치는 영향력을 분석한 결과, 자본비용의 표준화 계수 값이 조성비와 비슷하여 영향력이 상당함을 확인하였다. 5개 조성원가 산정유형을 대상으로 현금흐름 모형을 설정하여 조성원가 공급토지의 가격과 손익의 수준 및 변동영향을 분석한 결과, 자본비용 산정방식에 따라서 조성원가의 가격수준에 차이가 나고 조성원가로 공급하는 토지에서 이득 또는 손실이 발생한다는 것을 실증하였다. 이와 같이 사업시행자가 조성원가 공급토지에서 자본비용 산정방식에 따라 손실이나 이득을 보게 되는 것은 바람직하지 않다. “사업시행자가 손실도 이득도 보지 않는 가격, 실제 투입된 비용에 상응하는 가격, 화폐의 시간가치가 반영된 가격”이라는 원칙에 맞추어 조성원가 산정기준을 정립할 필요가 있다.

이 원칙에 부합하는 방법은 총투입비 기준으로 가중평균 자본비용률을 적용하여 복리방식으로 조성사업 완료 시까지 자본비용을 산정하고, 조성사업 완료 시점에 최종 조성원가로 정산하면서 선수금에 대한 이자도 자본비용률을 적용하여 차감하는 것이다. 이렇게 하면 추정 조성원가로 인한 문제가 없이 투입비용에 상응한다. 연차별로 명목가격이 다르며, 화폐의 시간가치를 감안하면 동등한 가치의 가격이 된다. 산업․물류시설용지와 같이 사업기간 중에 후속적인 거래가 일어나지 않는 토지는 이 기준을 적용하는 것이 바람직하다. 정부와 지방자치단체에 공급하는 공공시설용지도 이 기준의 적용을 검토할 필요가 있다. 택지와 같이 사업기간 중에 후속적인 거래가 일어나기 때문에 거래의 안정성이 중요한 경우는 현행 택지개발지구와 같은 방식이 불가피하다. 추정 조성원가의 신뢰성을 높이기 위하여 사업시행자의 임의성을 줄이기 위한 방안으로 연차별 표준회수모델 적용을 검토할 필요가 있다. 본 논문에서 기존 사업지구의 현금흐름 자료를 취합하여 연차별 현금흐름 모형을 설정한 것과 같은 방식이다. 행정중심복합도시와 같이 사업기간이 장기간인 경우는 물가상승을 반영한 향후 투입액 산정과 공급 전망에 따른 회수액의 추정이 사실상 불가능하며, 최종 조성원가로 정산하는 것도 현실적이지 않다.

사업기간의 중반까지는 현행과 같은 조성원가 산정방식에 가중평균 자본비용률을 적용하는 것을 기준으로 하되, 사업 후반에는 평균 조성원가 개념인 택지개발지구 조성원가 산정방식으로 변경하여 연차별 조성원가 변동 폭의 불안정성을 해소할 필요가 있다.