首都圈 政策의 合理的 轉換에 關한 硏究 : 京畿道의 轉換論理와 代案을 中心으로

수도권 정책의 전환 논리와 대안을 검토했다.

21세기 세계3대 경제권으로 부각되고 있는 동북아경제권에서 우리나라가 살아남기 위해서는 수도권이 東京圈, 北京圈, 上海圈 등의 주요 지역권보다 지식 기반경제(Knowledge-Based Economy)를 선도하고 국제경쟁력에서 우위를 지켜야 한다. 만약, 수도권이 경쟁 지역권에 비하여 독자적으로 우월한 위치를 점하지 못할 경우, 우리의 미래는 절대 보장될 수 없다. 그러나 우리나라 수도권 정책은‘과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하여 수도권의 질서 있는 정비와 국토의 균형적인 발전’을 목적으로 내세우고 정책을 실행하였으나, 과거 20여 년간 수도권을 규제해 옴으로써 왜곡된 경제구조와 공간구조를 이루어 경제적으로 상호 유기적으로 작용하지 못함으로써 제조업의 空洞化 현상 및 산업기반이 흔들리고 있는 실정이다. 따라서 수도권 정책에 대한 객관적인 평가가 요구되고 있으며, 특히 도시 및 지역의 경쟁력이 강력히 요구되고 있는 만큼 수도권이 그 기능과 역할을 적절히 수행하기 위해서는 기존에 수립된 수도권 정책에 대한 전환이 요청되고 있다. 이와 같은 취지에 따라, 본 연구에서는 수도권 지역의 인구와 산업변화, 택지개발에 대한 실태 분석을 통해 기존에 수행된 우리나라의 수도권 정책에 대한 평가와 아울러 그 전환 방향을 모색했다.

본 연구는 수도권을 구성하고 있는 서울특별시와 인천광역시는 개발 가용토지가 소진된 상태로 개발의 여지가 없으므로 지역의 범위는 경기도를 중심으로 고찰하되, 필요시 전국을 대상으로 하였다. 외국의 수도권 정책에 대해서는 수도권 정책 추진의 연혁, 시대별 수도권 정책의 변화, 수도권 집중 실태, 규제현황, 정책전환의 배경, 정책전환후 지역 변화 사례를 연구문헌 중심으로 분석하고 시사점을 찾았다. 그리고 수도권 규제가 수도권의 경쟁력 및 국가경쟁력에 미치는 악영향을 부문별로 파악하고 이의 제도적 개선방안을 제시하였고, 단기적 문제점 개선 외에도 수도권의 국제경쟁력 강화와 미래 지향적 세계화(Globalization)에 대응하는 수도권 成長管理(Growth Management) 방안을 연구하였다. 첫째, 수도권 정책의 이론적 고찰과 국내외적 여건변화에 따른 수도권 정책 전환 논리와 전환 방향에 대해 목표를 설정하였다. 수도권 정책의 전환 논리는 최근 외국의 수도권 정책이 기존의 수동적인 규제 중심의 정책에서 적극적인 성장관리정책으로 변화하고 있고, 한국의 수도권은 런던, 파리에 비해서는 밀도가 높으나, 동경권에 비해서는 상대적으로 낮은 밀도 수준을 보이고 있으며, 과밀억제권역외의 지역은 동경권의 70%수준에 머무르고 있어 수도권 전체를 과밀이라고 할 수 없다.

高密(High Density)이 반드시 過密(Over Crowd)를 초래하는 것은 아니다. 즉 고밀은‘人口와 面積’과의 문제이기 때문에 수도권의 과밀현상은 수도권내 기반 시설용량의 절대적 부족에서 基因된다는 논리이다. 또한, 1994년부터 2000년까지 수도권에 입지(Location)하고 있는 주요 산업은 자동화된 고부가가치 위주의 산업으로 사실상 인구유발요인이 높지 않으며, 실제로 공장은 증가하고 종업원수는 감소하는 추세를 보여 공장설립을 인구집중요인으로 보는 논리는 부당한 것으로 입증하였다. 한편, 수도권 정책의 전환 방향은 수도권 억제를 통한 비수도권 지역의 균형 발전이란 정책 목표는 시장경제 원리에 의한 경쟁력 강화측면으로, 정책 주체는 중앙정부 위주에서 중앙과 지방의 相互 협력적인 체제로 전환되어야 하고, 인구 및 산업집중 유발시설의 분산 등의 권역별 획일적 규제는 합리적 규제에서 지역성격에 따른 성장관리방식으로, 규모중심의 입지규제는 업종별 규제나 계획적 입지 등으로 전환되어야 함을 제시하였다. 둘째, 수도권의 인구 및 산업시설, 택지개발 등 3개 부문에 대한 지역실태분석을 실시하고, 현재 정부에서 실행하고 있는‘제4차 국토종합개발계획’과‘제2차 수도권정비계획’의 실체와 경기도의 수도권 정책 전환 구상을 비교하였으며, 수도권 정책에 대한 평가와 문제점을 발췌하였다.

人口變化 분석 결과, 1980년대 이후 수도권의 인구증가는 전국의 인구증가를 초과하여 지속되고 있으며, 수도권에서도 경기도의 인구증가가 더욱 높다. 그러나 수도권내 인구증가는 권역별로 다르게 진행되고 있다. 즉 과밀억제권역은 과밀현상을 보이지만 성장관리권역과 자연보전권역은 전국의 평균인구밀도 수준에도 미치지 못한다. 수도권내 인구이동은 1998년 전출인구가 전입인구를 초과하여 수도권으로의 인구집중이 둔화되고 있으며, 특정 시·군에 전·출입 인구가 집중하는 현상이 완화되어 수도권내 인구이동은 고르게 진행되고 있고, 수도권 인구집중의 현상은 停滯·減少할 것으로 예측된다. 産業施設立地 분석 결과, 1만명당 사업체의 경우, 수도권내 절반 정도의 시·군이 전국 평균값에 미치지 못하고, 총사업체 중 제조업체 비중의 경우 전국과 수도권에서 감소하는 추세에 있으며, 10여 개 시·군의 제조업체 비중이 전국 평균값보다 낮다. 이러한 산업활동은 수도권내에서 공간적으로 분리되어 진행되고 있다. 수도권내에 분포하는 제조업체 중 첨단산업 사업체는 1993년 이후 증가하였으나, 증가추세는 전국에 미치지 못하는 것으로 나타났다. 시·군별로 첨단산업 사업체의 분포는 공간적으로 구분되어 있어, 밀도가 높고 증가추세에 있는 시·군은 수도권 남서부에 위치하고, 밀도가 낮고 감소추세에 있는 시·군은 서울시 인접도시나 수도권 북동부에 위치하고 있다.

한편, 新산업구조의 변화로 수도권 제조업이 노동집약적 산업에서 자본·기술집약적 산업구조로 전환되고 있다. 따라서 수도권의 입지비용 상승으로 인해, 단위 토지당 收益率이 높고 수도권에 입지경쟁력을 갖는 중·소규모의 기술집약적 산업구조로 변화가 필연적일 수밖에 없음을 뒷받침하고 있다. 宅地開發 실태 분석 결과, 1981년 이후 20여 년간 경기도에서 시행되었던 택지개발 사업을 시기별로 보면, 1985년 이후 전국 공급호수의 20% 이상 공급하고 있으며, 1985년∼1989년 간에는 38.6%로 높은 비중을 차지하고 있다. 한편 이러한 택지개발 사업의 경우 고양, 성남, 용인, 수원시가 전체 공급호수의 40% 이상을 차지하고 있다. 이러한 택지개발 사업과 인구증가를 시·군별로 비교한 결과 꼭 일치하지는 않아, 수도권내 택지개발 사업이 인구증가의 직접적인 원인이 되었는가에 대해서는 좀더 심도 있는 연구가 필요하다. 셋째, 수도권 정책의 문제는 광역행정관리 체제 미흡에 따른 중앙집권적 사고에 의한 법 집행, 비합리적인 권역구분과 중복규제에 의거 지역간의 葛藤과 자율성장을 저해하고 있다.

현행 수도권정비계획법은 여전히 중앙정부를 계획의 주체로 규정하고 계획의 직접적 대상이 되는 지방자치단체는 의견만 제시하는 형식적인 절차를 거치도록 하고 있어 실질적 지방분권화의 걸림돌로 작용하고 있으며, 수도권의 過密(Over Crowd)은 과밀억제권역에 국한된 문제이며 다른 권역은 전국수준에 비해 오히려 과소한 실정인데도 수도권정비계획법은 수도권 인구집중억제라는 목적으로 수도권 전역에 대한 획일적 규제를 가하고 있어 각종 부작용을 양산하고 있다. 수도권정비계획법은 다양한 정책목적을 달성하기 위한 통합적 제도의 성격을 가지고 있음에도 불구하고 각각의 목적에 대응하는 개별적 제도장치가 추가로 도입·작동되고 있어 이들 제도간 중복규제로 인해 수도권 정책의 일관성 및 효과성 측면에서 문제점을 드러내고 있다. 또한 수도권정비계획은 계획의 주요 목표를 지역균형발전에 두고 있는데 그 목표가 매우 추상적일뿐더러 수도권 억제를 통해 지방을 육성·발전시킨다는 단순한 논리에 근거한 것으로서 수도권과 지방간의 대결구도를 조장하여 지역간 葛藤을 야기 시키고 있다.

넷째, 수도권 정책의 합리적 전환 대안으로 잠재력이 풍부한 수도권을 미래지향적 지식산업 메카로 육성하기 위한 수도권정비계획법의 개선, 광역행정관리체제 구축, 공장건축총량규제(Ceiling制) 폐지 및 공장이전적지대책으로 기업경쟁력 확보, 亂개발 방지를 위한 택지개발 사업의 규제강화, 권역별 획일적 규제에서 자율적 성장관리 정책으로의 전환, 광역 인프라 투자 확대를 통한 삶의 질을 향상하는 대안을 제시하였다. 그리고 형평성(Equity)에서 효율성(Efficiency)에 초점을 맞추어 수도권 규제중심의 지역정책에서 대도시의 자립능력을 확충하는 정책으로 전환하고, 중앙정부는 지방자치단체가 자율적 발전을 모색할 수 있도록 지원하는 체제로 전환하여 지역의 자율적 개발능력 확대를 위해 도시계획 및 각종사업에 대한 權限移讓을 강조하였다. 이상과 같은 수도권 정책의 전환에 따라 경기도를 비롯한 수도권은 첨단산업 등을 유치함으로써 외국의 대도시권과 경쟁할 수 있는 경쟁력을 갖추게 될 것이며, 경기북부지역과 동부지역에서 미래 첨단유망산업이 활성화 될 경우 수도 권내 균형적 성장을 이루게 될 것이다. 또한 지역의 여건과 의견을 반영하는 택지개발 사업을 시행할 경우 亂개발 (Urban Sprawl)과 같은 부작용을 최대한 억제할 수 있을 것이다.

이제 21세기는 세계화와 함께 지방화·분권화가 더욱 강화되어 가는 환경 속에서 지역 경쟁력이 국가의 경쟁력을 좌우하게 될 것이다. 국가경쟁력 제고를 위해 수도권이 지닌 경쟁력은 살리고 지방도 함께 발전하도록‘수도권에는 보다 많은 自律을 지방에는 보다 많은 支援을 부여하는 相生戰略(Win-Will Strategy)’으로의 정책 전환이 시급한 실정으로 정책입안자의 각별한 인식전환과 제도개선을 촉구한다. In order for our country to survive in Northern-East Asian Economic Zone that is rising up as one of the world 3 big economic zones in the 21st century, we should occupy the superior position in the national competition field by leading the knowledge-based economy in our metropolitan area before the other people do in Tokyo area, Beijing area, Shanghai area and etc.

If our area cannot independently occupy the superior position before the other competition areas do, our future cannot be ensured ever. Our metropolitan area policy, however, has suppressed the growth of this area and made the economic structure and space structure twisted for 20 years preventing the areas from mutually helping each other economically, causing the doughnut syndrome of the manufacturing industry and causing the industrial fundamental to be shaken for the purpose of 'arranging the metropolitan area in right order and developing the territory in a balance way by inducing the proper disposition of the population and industry that had been excessively concentrated in one spot'.

Therefore, the objective evaluation is demanded onto our current metropolitan area policy. Especially, the current metropolitan area policy is needed to be converted so that the metropolitan area can perform its function and role under the condition that the competition power of the metropolitan area is strongly demanded.