대규모 도시개발사업의 개발방식 비교 연구 : 서울, 뉴욕, 런던 개발사례를 중심으로

서울·뉴욕·런던의 대규모 도시개발사업 개발방식을 비교했다.

신규개발 또는 재개발을 위해 정부 주도로 추진되었던 공급 중심의 양적 개발방식은 도시가 성장하며 입체적·복합적·창의적·전문적 계획이 요구되고 사회적·문화적·역사적·환경적 가치가 중시되며 다양하고 복잡한 참여 주체를 존중하는 등 도시개발사업의 특성이 변화함에 따라 한계를 드러냈다. 이에, 본 연구는 서울의 대규모 도시개발사업 개발방식과 서울보다 앞서 도시개발사업의 목적이자 전제인 공공복리 및 공공필요에 관한 개념을 정립하고 관련 법제도의 제정 또는 개정을 수반하며 도시개발사업의 변화에 대응하였던 뉴욕, 런던의 대규모 도시개발사업 개발방식을 사례를 통해 비교 분석하여 시사점을 도출하였다. 연구의 사례는 2000년대 이후 철도부지와 기성 도심지를 대상으로 추진하였던 세 도시의 최대 규모 도시개발사업인 서울 용산국제업무지구 개발사업, 뉴욕 허드슨 야드 개발사업, 런던 킹스크로스 개발사업으로 선정하였다. 해당 사례들에 대해 선행연구에서 서울 용산국제업무지구 개발사업의 사업성 악화 요인으로 연구되었던 토지 등의 확보 방식, 개발계획 수립 및 실현 방식, 참여 주체 구성 및 역할 설정 방식을 기준으로 개발방식을 비교분석하였다.

즉, 본 연구는 개발방식 측면에서 유사한 시기에 추진되어 1단계 사업이 완공된 뉴욕 허드슨 야드 개발사업과 런던 킹스크로스 개발사업을 사업이 무산된 서울 용산국제업무지구 개발사업에 견주어 분석하였다는 점에서 선행연구와의 차별성이 있다. 먼저, 서울 용산국제업무지구 개발사업의 경우 개발사업자가 철도부지와 기성 도심지 모두를 수용 또는 사용 방식을 통해 토지 등의 소유권을 확보하고 서울시가 발표한 지구단위계획구역 내 특별계획구역에 근거하여 개발계획을 수립하였다. 그리고 다시 서울시에 개발계획을 승인받아 개발사업을 추진하고자 하였다. 이때, 서울시는 도시계획의 수립, 개발구역의 지정, 개발계획의 허가권자였고, 그와 동시에 서울주택도시공사를 통해 개발사업자로 참여하여 개발계획의 수립, 개발사업의 추진을 수행하였다. 반면, 자치구, 주민 등의 의견은 거의 반영되지 않았다. 뉴욕 허드슨 야드 개발사업의 경우 개발사업자가 철도부지의 공중권을 장기 임대하여 인공대지를 조성하였다. 해당 인공대지에 대해 뉴욕시가 수립한 조닝에 근거하여 개발계획을 수립, 뉴욕시에 이를 승인받아 개발사업을 추진하였다. 뉴욕시는 인프라 공사를 설립하여 채권발행을 통한 투자유치 등 재무 회계를 지원하였으며, 지역 커뮤니티, 시의회, 자치구, MTA 등과 함께 개발공사를 구성하여 개발사업을 관리 감독하였다.

기성 도심지는 보너스 및 공중권을 활용한 용적이양 등을 통해 개발계획의 실현을 유도할 뿐 뉴욕시나 개발사업자가 직접 시행하지 않았다 마지막으로, 런던 킹스크로스 개발사업의 경우 개발사업자가 철도부지와 기성 도심지 모두 중앙정부로부터 토지 등의 소유권을 확보하였으나 관련 법률에 따라 시행권한은 지역 커뮤니티와 개발계획을 수립함으로서 확보할 수 있었다. 개발사업자와 지역 커뮤니티는 계획이익 환원을 전제로 공공성과 사업성을 조율하며 개발계획을 수립하였고 캠든 및 이슬링턴 자치구는 이를 허가하고 도시계획에 반영하였다. 현재는 개발사업자를 포함한 사업구역 내 입주기업들이 기금을 투입하며 지역 커뮤니티와 함께 프로그램 운영 및 이벤트 개최 등 도시를 유지관리하고 있다. 결론적으로, 공공복리 및 공공필요의 개념 정립과 관련 법제도가 미비했던 서울 용산국제업무지구 개발사업은 주민 등이 소재하지 않는 정부 소유의 철도부지 개발방식을 주민 등이 생활하고 있는 기성 도심지에 전면 적용하였다. 반면, 같은 시기에 뉴욕과 런던은 공공복리 및 공공필요의 개념에 관한 논의가 진행되었고, 이후 관련 법제도를 제정 또는 개정하였다.

이에 따라, 뉴욕 허드슨 야드 개발사업은 철도부지와 기성 도심지에 별도의 개발방식을 적용하였고, 런던 킹스크로스 개발사업은 오히려 철도부지도 도시의 일부로 판단하여 철도부지와 기성 도심지 모두 기성 도심지 개발방식을 적용하였다.

제1장 서론 1 1. 연구의 배경 및 목적 1 2. 연구의 범위 및 방법 5 제2장 선행연구 분석 8 1. 대규모 도시개발사업의 개발방식에 관한 연구 8 2. 서울 용산국제업무지구 개발사업의 개발방식에 관한 연구 14 3. 분석의 틀 16 제3장 서울·뉴욕·런던 대규모 도시개발사업의 개요 17 1. 서울 : 용산국제업무지구 개발사업 17 2. 뉴욕 : 허드슨 야드 개발사업 24 3. 런던 : 킹스크로스 개발사업 32 제4장 서울·뉴욕·런던 대규모 도시개발사업의 개발방식 비교 43 1. 토지 등의 확보 방식 43 2. 개발계획 수립 및 실현 방식 59 3. 참여 주체 구성 및 역할 설정 방식 81 4. 종합 97 제5장 결론 104