개발이익환수제도에 관한 연구 : 개발부담금을 중심으로

개발부담금 중심으로 개발이익환수제도의 법적 쟁점과 개선방안을 연구한다.

1. 국문요약 국민의 일반적인 재정책임을 넘어 납부의무자가 부담하는 추가적인 재정책임인 개발이익환수제도 등의 부담금제도는 일반 재정수요보다는 특정사업을 위한 경비에 충당되고 그 사업과 이해관계를 가지는 자에 대한 특별한 재정책임을 의미한다. 일반적으로 일반국민에 비해 개발이익환수 따른 부담금납부의무자는 ‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 하며, 장기적으로 부담금을 유지하기 위해서는 그 징수의 타당성이나 적정성이 국회에 의해 지속적으로 심사되어야 한다. 실제적으로 개발부담금의 근거법률인 개발이익환수법은 입법체계가 헌법상 포괄위임입법금지원칙과 과세요건법률주의에 배치되고, 부과기간의 정상지가 결정에 있어서 부과종료시점지가와 부과개시시점지가 결정방법이 법률 명확성의 원리에 반하며, 개발이익환수와 그 한계에 있어서는 과잉금지원칙을 위배하여 토지재산권의 본질을 침해할 수 있는 여지가 있다. 그 외에도 동일한 행위에 중복하여 부과되거나 부과대상 및 방식이 불합리하여 제도적으로 비효율적인 측면도 있다. 그 부과․징수의 법적 근거에 조세법률주의와 같은 엄격성이 요구되지 않고 또한 부과․징수상의 투명성과 공정성에서도 문제가 있었다. 이와 같이 부담금 제도의 운영상 제기되는 문제점에 대하여는 다음과 같은 개선방안이 요구된다.

첫째, 개발이익의 내부화를 위해 확장된 공익개념을 적용하기 위하여 국가․지방자치단체․정부투자기관으로 선매권자를 한정하지 말고, 넓은 범위의 공익사업자로 확대하여 사회기반시설에 대한 민간투자법상 사업시행자 등에게도 선매주체로서의 자격을 부여하는 것이 바람직하다. 또한 개발사업 주변지에서 발생하는 개발이익을 환수하고 도시의 난개발을 예방할 수 있도록 초과수용제의 도입을 검토할 필요도 있다. 둘째, 개발이익환수제도의 실효성 제고를 위해서는 기존 제도의 수평적․수직적 연계를 통한 예측 가능성을 제고할 필요가 있다. 또한 개발이익환수의 중복성 시비 가능성을 차단하기 위하여 성격이 유사하거나 중복되는 각종 부담금을 일원화하여 단순화할 필요가 있다. 셋째, 부담금은 특별히 납세의무자인 일반 국민 중 일부가 추가적으로 부담하여야 하는 공과금이기 때문에 평등원칙에 위배되지 않아야 한다. 즉 부담금 부과의 정당화 요건으로서 평등원칙이나 비례원칙 등과 같은 기본권 제한 입법의 한계는 당연히 준수되어야 한다. 즉 부담금 설치목적 달성을 위해 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 한다. 넷째, 공공투자사업으로 발생하는 수익과 비용부담 간의 형평성 제고를 위해 수익자부담금제도를 적용할 필요가 있다.

기반시설 설치에 막대한 재정수요가 따르고 개발사업지구는 개발사업 추진 결과 상당한 규모의 개발이익이 발생하게 되므로 개발사업 시행자에게 과도한 부담이 되지 않도록, 공공용지의 기부채납과 기반시설부담금 중에서 사업자가 선택할 수 있도록 융통성을 부여할 필요가 있다. 다섯째, 부담금 운영체계상 열거주의 사업 중 대부분이 지목변경사업에 치우쳐 제도가 운영되고 있으므로 법령개정을 통하여 모든 사업이 형평성있게 적용되도록 사업의 규모와 대상 등을 확대할 필요가 있다. 특히 용도지역 중 녹지지역에 치우치고, 사업대상 건축물 용도 중 근린생활시설에 적용대상 토지가 집중되고 이로 인한 과세 또한 비중이 크게 나타나므로 이에 대한 표준지의 선정과 가격평가 시 용도지역 간 균형이 유지되도록 하는 등 공시지가의 평가 기준을 강화시킬 필요성이 있다. 여섯째, 지가산정에 대하여는 기본적으로 지가산정의 공정성․객관성 확보, 개발부담금 납부의무자의 신뢰성․수인성 확보, 개발부담금 부과․징수권자의 업무 효율성․타당성이 확보되어야 한다. 세부적으로 지가산정에 관한 기준 및 방법이 엄격하고 제한적으로 규정되어야 하며, 구체성․명확성 등이 요구된다.

개발이익환수제도가 당초의 기대효과를 거두지 못한 원인 중 하나는 정책의 일관성 결여로 국민의 신뢰를 얻지 못하였으므로, 환수제도자체의 안정성을 유지하고 향후 일관성 있게 추진하기 위하여는 개발이익환수제도의 명확성과 체계화를 통한 정책의 효율성과 모든 국민에 대한 예측 가능성을 부여하는 것이 바람직하다. 그리고 부담금제도 전반에 대한 평가, 부담금 개념 및 법리에 관한 이해의 심화 내지 부담금의 공정성, 투명성, 명확성 제고를 위한 개선책들을 함께 모색해야 할 것이다.