국가귀속 부동산관리의 책임과 통제 : 국가를 상대로 한 소송을 중심으로

국가귀속 부동산의 관리 책임과 관련 소송 문제를 연구했다.

정부는 한국전쟁으로 지적공부가 소실되어 등기 회복되지 못한 부동산과 1950년 농지개혁을 단행하여 당시 분배하기로 하였다가 분배하지 못한 농지를 국가 소유로 귀속시켰다. 이러한 역사적 배경으로 인해 국가를 상대로 한 소송이 매년 증가추세에 있는데 2006년 이후에는 연간 약 5천건을 상회하여 행정력 낭비와 재산권 침해라는 문제가 제기되고 있다. 그 원인은 등기가 회복되지 못한 부동산과 분배대상 제외농지를 소유자 확인 없이 무차별적으로 국가에 귀속시킨데 있다. 이로 인해 국민의 재산권이 보장되지 않고 불필요한 정신 및 물질적인 피해까지 가중시키고 있다. 또 불필요한 국가사무가 증가하고, 소송브로커까지 발호하는 부작용까지 낳고 있다. 사회혼란기가 지난 지 50-60년의 세월이 경과했음에도 불구하고 이와 같이 국가귀속 부동산을 둘러싼 소송이 끊임없이 제기되고 있는 것은 국유부동산 관리기관이 행정책임을 다하고 있지 못하다는 것을 시사한다. 본고는 이러한 점에 착안하여 국가귀속 부동산의 피소실태를 분석하여, 그 원인과 문제점을 밝히고, 국가귀속 부동산관리의 행정책임을 규명하여 통제방안을 마련함으로써 국유부동산 관리의 효율성을 제고하는데 연구의 목적을 두었다. 논의를 전개하기 위한 연구방법은 법·제도면의 관점에 입각한 사례조사방법과 행태과학의 실험적 관점에 중점을 둔 설문조사방법에 의한다.

소송사례를 법제도면에서 분석하여 패소 원인을 찾고, 소송업무 담당자의 업무행태를 분석하는 것이 문제인식과 대안추출에 유효하다고 보았기 때문이다. 국가귀속 부동산관리의 업무를 책임과 통제이론에 바탕을 두고, 법제도적 측면, 전문성 측면, 윤리성 측면으로 구분하여 논의하였다. 연구 내용을 요약하면 다음과 같다. 1) 법제도적 측면 첫째, 무주부동산 공고를 6개월간 관보 등에 하고 그 기간 동안 권리신고가 없었던 부동산은 국가로 귀속시켰다. 이 점은 행정편의적인 업무로 지금까지 소송의 원인이 되고 있으며, 하자 있는 행정행위로 사건의 성질상 국가가 당연히 패소하고 있다. 그러므로 특별법을 제정하여 소유권을 회복시켜 국민의 재산권을 회복시켜 주어야 한다. 둘째, 현재는 농지개혁의 분배대상 제외 농지를 원소유자에게 환매하는 규정이 없어 환매가 불가능하다. 따라서 특별법을 제정하여 환매할 수 있도록 해야 한다. 마찬가지로 잘못하여 국가로 귀속시킨 무주부동산도 원래 소유자에게 환원시킬 수 있도록 법적 근거를 마련해야 하며, 이 법에는 필요한 예산과 조직·인원을 확보할 수 있는 내용도 포함되어야 한다. 셋째, 국가가 소송에서 패소하면 국가에 귀속시킨 토지를 매입한 국민은 소유권을 잃는 등 피해를 입고 있다.

따라서 특별법 제정 시 선의의 제3자에게는 현물로 소유권을 유지시켜 주고, 원소유자에게는 현물반환 정도의 현금을 지급하는 내용도 포함시켜야 한다. 넷째, 국가가 패소하여 농지를 환매할 때 농지가액은 매입금액에 기간이자를 합산하여 징수해야 한다. 판결 당시 가격이 취득당시 가격보다 현저하게 많음에도 불구하고 대금을 회수하지 않거나, 취득당시 보상금 상당의 금액만 회수하고 환매해주는 일이 있어, 국가는 재산상의 손실을 당하고 있다. 따라서 국가는 토지 취득일로부터 환매일까지 기간을 계산하여 연 5푼의 법정이자를 가산하여 반환받아야 한다. 2) 전문성 측면 첫째, 일반 행정업무 담당자가 소송수행자로 지정받아 국가귀속 부동산 소송업무를 담당하고 있다. 이 때문에 전문성이 요구되는 소송에 적절히 대응하지 못하여 패소하는 원인이 되고 있다. 따라서 소송수행자의 전문성을 높이기 위해 조직을 보강해야 한다. 먼저 검찰에 부처합동 증거수집․분석 전문팀을 구성하여 관련된 증거를 수집․분석하고 소송팀에 제공하도록 해야 한다. 다음으로 소송수행청별로 소송전담팀을 구성하여 소송수행자들의 전문성을 향상시키도록 해야 한다. 둘째, 소송수행자의 전문성을 향상시키기 위하여 소송업무 교육을 강화해야 한다. 또한 외부 대학원 등에 위탁교육을 시키고, 경력자를 장기근무하게 하는 방안도 있다.

셋째, 국유부동산 소송사기 수사전문팀을 구성하여 소송사기범 수사를 전담하게 하여 지속적으로 단속해야 한다. 또 시스템을 정비하여 소송사기범이 불필요한 소송을 제기하지 않도록 원천적으로 차단해야 한다. 부동산 가격이 급등하는 지역은 부동산소송 브로커들이 발호하여 사정명의인의 후손들에게 접근하여 소송을 부추기거나, 직접 소송사기를 자행하거나, 소송을 진행하다 승소하기가 여의치 않을 경우에는 문서 등을 위조하여 증거로 제출하는 등 문제를 야기하고 있기 때문이다. 3) 윤리성 측면 첫째, 행정서비스를 개선하여 국민의 여망을 수용해야 한다. 국민의 여망은 정부가 적극적으로 행정을 전개하여 국민의 재산권을 보장해 주는 것이다. 국가가 공부관리 시스템을 개선하여 국가귀속 부동산 목록이나 토지조사부 및 민적부 등의 내용을 데이터베이스화하여 소유자확인 자료를 정비하고 국민의 요구가 있을 때 제공해야 한다. 둘째, 소유자를 확인하여 미리 정보를 제공하는 것이 바람직하다. 인적 전산망과 부동산전산망을 활용하여 사람과 물건의 정보를 일치시켜 행정을 효율적으로 집행함으로써 국민의 재산권을 보장하고 국가와 국민의 불필요한 시간과 재정적 낭비를 막아야 한다. 셋째, 토지브로커들이 정보에 접근하는 것을 차단하기 위해 정보공개법 규정을 개정하여 국가기록원 등에 보관되어 있는 정보에 대한 공개를 신청할 경우 사건관계인이나 이해관계인에 한하여 제공하도록 해야 한다.

이 경우 정보공개 신청시 소장부본(訴狀副本)이나 이해관계인임을 입증할 수 있는 서류를 제출하도록 하여 소송과 관계가 없는 소송브로커가 정보를 취득하는 것을 제한하도록 해야 한다. 넷째, 문서감정인에 대한 국가자격제가 필요하다. 국가가 문서감정인을 제도적으로 관리감독하고 윤리교육을 강화하면 책임도 따르기 때문에 토지브로커들에게 매수당하여 허위감정을 하는 문서감정인도 없어질 것이다.

Ⅰ. 서론 1 1. 문제의 제기 및 연구목적 1 2. 연구의 범위 및 방법 4 Ⅱ. 이론 고찰 6 1. 국가귀속 부동산관리 행정의 책임과 통제 요소 6 1) 책임 요소 6 2) 통제 요소 11 2. 국가귀속 부동산관리 행정의 책임과 통제 논의 13 1) 국가귀속 책임의 정당성 여부 13 2) 관리행정 통제의 적정성 여부 18 3. 재산권보장과 소유권 환원의 논리 20 1) 재산권보장 및 제한 20 2) 소유권 환원의 논리 23 3) 동시이행의 항변과 환원 논리 25 4. 선행연구 검토 27 5. 연구모형 36 Ⅲ. 국가귀속 부동산관리 실태 및 피소의 책임 41 1. 관리 실태 41 1) 무주부동산 국가귀속 경위 41 2) 분배대상 제외 농지 국가귀속 경위 45 2. 소송사례 및 피소의 책임 49 1) 소송실태 49 2) 소송사례 분석 52 3) 피소의 책임 64 3. 소결 70 Ⅳ. 국가귀속 부동산관리의 책임성 확보 72 1. 조사개요 72 1) 조사설계 72 2) 표본의 통계량 74 2. 통제강화의 필요성 76 1) 소송증가 원인 76 2) 국가패소 원인 78 3. 책임성 확보의 통제강화 방안 81 1) 법적 책임 81 2) 관리업무의 전문성 92 3) 윤리적 책임 98 Ⅴ. 결론 104 1. 요약 및 시사점 104 2. 연구의 한계 107 참고문헌 108 부록 113 Abstract 123