間接侵害로 인한 補償에 관한 硏究 : 公共用道路 사업을 중심으로

공공도로 사업에 따른 간접손실과 토지·건물 보상 문제를 연구했다.

Public roads in the past were constructed in two lanes for both directions, and the lands and buildings near the road could enjoy benefits from the road construction due to improved accessibility or improved road interfaces. As a result, the compensation process for the lands or structures in the project site and the progress of construction were smooth. However, the present public road construction projects often generate losses rather than benefits to the residents near the road because the roads are intended for automobiles only.

Consequently, the construction of public roads is often delayed than expected, and this is causing more losses to the residents in such forms of traffic inconvenience, reduced sales, and noise from the construction work, generating special sacrifice over personal acceptance limit. This situation requires alternative solutions. However, the indirect compensation in the Land Compensation Act only recognizes the loss of remaining land, compensation of construction cost, and request for purchase, which is limited.

The indirect compensation defined by the old Act on the Acquisition of Public Land and Compensation for Loss prescribes only the compensation for land outside the public project areas in the Enforcement Regulations for the Land Compensation Act, which only focuses on the compensation for property loss and lacks clear compensation provisions for such losses as noise, vibration, infringement of the right to enjoy sunshine and view.

This study examined the types of civil complaints on indirect compensations from public road construction projects by the National Land Management Administration, and the various theoretical bases for and actual status of indirect compensations that are not prescribed by the present system, and presented the problems and improvements of the present system so as to help implement a reasonable compensation system. The problems and improvement measures for compensation for indirect infringements are summarized below.

First, the present Land Compensation Act contains no clear concepts on indirect infringements such as noise, vibration, dusts, water exhaustion, and infringements on the right to enjoy sunshine and view outside the project area. Because this lack of clear concept can cause such problems as the lack of equality in compensation and the waste of administration due to contentions, we need to establish the concept of compensation for various infringements from public projects.

Secondly, even though the indirect infringements outside public project areas must be compensated for over the acceptance limit, it is impossible because there are no provisions on compensation for losses from physical and technical aspects. We need to prepare provisions for compensation for direct redemption by victims in the event that the generation of loss is easily predictable and the scope of loss can be concretely specified. Thirdly, the criteria and limits of compensation for loss are not clear. Because indirect infringements often are difficult to determine the causal relationship, compensation must be limited to those that are clearly predictable.

Furthermore, because it is impossible to prepare uniform criteria for compensation, the criteria for proving causal relationships must be prepared through accumulation of cases for the types of infringements that can be standardized. However, in the event that standardization is difficult, the compensation must be individually and specifically determined depending on the case. Fourth and last, we have the problem of how to calculate the amount of compensation.

We may analogically apply the provisions for indirection compensation in the Land Compensation Act, or revise the Japanese criteria for calculation of compensation based on the principle of compensating for the cost required for functional recovery to fit it for our reality. Because indirect infringements are not an object of acceptance or use, it is desirable to charge the cost by functional recovery. More studies and supporting evidences are required for the standardization of indirect infringement types and the preparation of legal provisions for uniform compensation standards for indirect infringements.

손실보상이란 공공의 필요에 의한 재산권의 수용·사용·제한 등 적법한 공권력의 행사로 인하여 특별한 희생을 부담하게 되는 자에 대하여 재산권보장과 공평부담의 원칙에 따라 이루어지는 보상을 의미한다. 현행 보상규정은 「헌법」과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)과 각 개별법에서 규정하고 있다. 즉 헌법 제23조 헌법 제23조 [재산권의 보장과 제한] ①모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ②재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다. 제1항에서 모든 국민의 재산권은 보장하고 제2항에서는 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도로 하여 제한을 규정하고 제3항에서 재산권의 수용.사용 또는 제한에는 그에 따른 정당한 보상금을 법률로 지급하도로 규정하고 이에 따라 보상의 일반법규인 토지보상법에서 보상규정과 내용을 두고 있다. 종래의 손실보상의 규정은 주로 토지보상법이 규정하고 있는 토지의 보상기준이 헌법상 정당보상에 해당되는지 여부에 관심이 집중되고 있다. 그러나 공익사업 시행에 따라 직접 공익사업에 편입되는 토지·건물 기타 물건뿐 아니라 직접 공익사업에 편입되지 아니하는 토지 등에 대하여 손실이 발생하여 보상을 해주어야 하는 경우가 있다.

특히, 과거의 공공용 도로는 왕복 2차선 규모로 시행되어 사업지에 인접한 토지나 건물 등은 접근성이 개선되거나 도로접면 등이 개선되어 도로의 개설로 인한 개발이익을 향유할 수 있어 도로사업에 편입되는 토지나 지장물에 대한 보상이나 공사의 진행이 원활하였다. 그러나 현재의 공공용도로 사업은 자동차 중심의 도로로 자동차 전용도로 이거나 최소한 왕복 4차선으로 시공되고 있으며, 영농이 기계화됨에 따라 국도를 통과하는 농업용 통로의 높이도 기계가 통과할 수 있을 정도로 높이가 높아지게 되고 도로의 높이도 따라서 높아지게 되었다. 이처럼 공공사업의 여건과 환경이 변화됨에 따라서 공공용도로의 개설로 인한 개발이익은 사회전체의 몫이 되고 있는 반면 과거에 도로 개설로 인하여 국도 주변 주민이 향유할 수 있었던 개발이익은 오히려 개발손실을 초래하는 경우가 많이 발생하고 있다. 공공용도로 사업 등으로 인하여 오히려 도로 주변의 주민이 손실을 입게 되는 외부불경제 효과의 문제는 많은 민원을 야기하고 있으며, 그 결과 공사의 지연으로 이어져 사업자의 경제적 부담을 가중시키고 사업 타당성을 저해함으로써 간접보상의 필요성이 대두되고 있다. 또한 공공용도로의 개설이 당초 예견되었던 기간보다 상당기간 지연됨에 따라 도로의 공사 등으로 인한 통행의 불편, 영업의 감소, 소음 등에 따른 손실의 문제가 대두되어 인근주민에게 많은 피해를 주고 있는 것이 사실이다.

즉 당초 예측되었던 기간보다 공사기간이 길어지게 됨에 따라 예측 가능하였던 손실이상의 손실이 발생함에 따라 개인의 수인한도를 넘는 특별한 희생을 발생 시켜 이에 대한 대안이 필요하게 되었다. 보상법에서 규정하고 있는 간접보상은 토지보상법 제73조 제74조에서 잔여지의 손실과 공사비 보상 및 매수 청구만을 인정하고 있어 내용이 제한적이며 헌법에서 규정한 정당보상에 관한 범위에 관하여도 여러 이론 정당한 보상의 의미에 대한 학설로는 완전보상설, 상당보상설, 절충설이 있고, 헌법재판소(1990.06.25선고 89헌마107결정)의 견해는 정당한 보상은 완전보상을 뜻한다고 하고 있으나 완전보상의 범위에 부대적 손실이 포함되는지의 여부는 밝히지 않고 있다. 이 있으나