현행 토지수용법상 취득ㆍ보상제도의 개선방안에 관한 연구

토지수용에 따른 취득·보상제도의 개선 방안을 연구했다.

최근 換率의 急上昇 등 經濟危機가 再演됨에 따라 景氣浮揚 效果가 크고 失業을 감소시킬 수 있는 大規模 公共事業 公共用地의取得및損失補償에關한特禮法은 ‘公共事業’, 土地收用法는 ‘公益事業’의 用語를 使用하고 있으나 여기에서는 ‘公共事業’으로 統一한다 의 必要性이 논의되고 있다. 新都市 建設 등 公共事業은 국민의 財産權을 필요로 하는 補償(compensation)業務가 先行되어야 한다. 公共事業에 있어 補償業務는 단순한 土地取得에 그치지 않고 不動産 權利分析․地籍․登記 및 行政爭訟 등 다양한 분야에서 高度의 專門性을 要하는 분야이지만, 그동안 事業施行者 公共用地의取得및損失補償에關한特例法은 ‘事業施行者’, 土地收用法은 ‘起業者’라는 用語를 使用하고 있으나 여기서는 ‘事業施行者’로 統一한다 들의 非專門性과 無關心으로 인하여 不實補償이 頻發하였다.

이에 따라 事業施 行過에서 필연적으로 극심한 民願이 발생함은 물론 補償遲延으로 인하여 事業全體의 工程이 遲延되는 事例도 頻發하였다. 補償은 소유자와의 원만한 협의에 의한 協議取得과 强制收用 節次에 의한 公用收用으로 구분되는데, 協議取得의 一般法인 公共用地의取得및損失補償에關한特例法은 1975년에, 公用收用의 一般法인 土地收用法은 1961년에 각각 제정되어 그동안 수차례의 改正 過程을 거쳤으나 基本 骨格은 그대로 維持하고 있어 변화된 補償環境을 제대로 반영하지 못하고 있다. 公共事業에 있어 補償關聯 法規는 宅地開發促進法 등 事業施行根據法과 土地收用法 및 公共用地의取得및損失補償에關한特例法 일부 조항이 적용되는데(土地收用法 제57조의2에서 準用) 事業施行者가 土地收用法上 協議가 아닌 私法上 協議를 할 경우 公共用地의取得및損失補償에關한特例法과 民法이 適用된다.

土地收用法에 의한 補償業務는 事業認定→土地․物件調書의 作成→協議→裁決의 段階를 거쳐 이루어진다. 憲法 제23조제3항은 正當補償의 原則을 闡明하고 있는데 이는 事業施行者補償의 原則․時價補償의 原則․現金補償의 原則․個別補償의 原則․起業利益과의 相計禁止 原則․事前補償의 原則 및 同一人所有土地 同時補償의 原則 등으로 구체화되어 있다. 우리나라의 全體 補償物量은 1999년 기준 土地․支障物․間接補償 등 모든 補償項目을 합하여 5,063만평, 6조7,989억원 규모이다. 補償 관련 民願은 適正價格 補償․生活補償 擴大․補償範圍 擴大 및 移住對策 補完 등의 順으로 나타나고 있으며, 補償擔當 公務員 및 公企業 職員들은 補償法體系의 一元化와 補償專門機關의 必要性을 피력하고 있다. 한편 外國의 取得․補償制度를 보면, 日本의 경우 憲法 제29조제3항에 正當補償이 前提된 私有財産의 利用可能性을 규정하였으며, 이에 따라 公用收用의 一般法으로 土地收用法이 제정되어 있다.

土地收用法과 함께 空港․高速國道 등 特定 公共事業을 圓滑하게 施行하기 위한 公共用地의取得에關한特別措置法이 制定되어 있으나 우리의 公共用地의取得및損失補償에관한特例法과 같은 民事 特別法은 제정되어 있지 않다. 獨逸의 경우 基本法(Grundgesetz)에서 財産權保障 및 公用侵害 條項을 두고 있으나 聯邦次元의 公用收用 一般法은 제정되어 있지 않다. 대부분의 州에는 聯邦基本法의 精神에 따라 公用收用및損失補償法이라는 一般法이 제정되어 있다. 獨逸에는 私人收用(Enteignung zugunsten Privater)이 生存配慮形私企業과 經濟的私企業의 形態로 분류되어 廣範圍하게 인정된다.또한 現金 대신 代替地補償이 가능하고 補償價格은 地方自治團體에 설치된 鑑定評價委員會에서 결정한다. 프랑스의 경우 憲法에는 公用收用 및 損失補償에 관한 명문의 규정이 없으나 憲法的 價値를 가지는 1789년 프랑스 人權宣言 제17조에 근거하여 收用․補償이 이루어지고 있다. 프랑스 公用收用의 特徵은 公益性 決定은 行政廳이, 損失補償 決定은 法院이 각각 行한다는데 있다. 損失補償의 對象은 ‘直接的이고 財産的인 確實한 損失’이다. 美國은 修正憲法 제5조에 ‘正當한 補償을 지급하지 않고는 私有財産을 公共必要에 의하여 收用할 수 없다’고 규정하여 公用收用의 根據와 正當補償(just compensation)原則을 闡明하고 있다.

正當補償은 公正한 市場價値를 基準으로 당해 不動産이 收用되기 전의 狀態대로 回復할 수 있을 정도의 補償을 말한다 成文憲法이 없는 英國은 議會에서 制定된 制定法(statute)과 그 判例를 통하여 損失補償의 理念과 原則이 確立되어 있다. 損失補償에 慰勞金(allowance)은 認定되지 않고 土地價格은 賣渡者가 公開市場에서 自發的으로 賣渡하고자 할 경우(willing seller)받을 수 있는 期待價格으로 결정된다. 현재 우리나라의 取得․補償制度의 問題點은 다양하게 나타나고 있다. 裁判規範과 執行規範의 混亂 등 補償評價基準의 問題點 뿐 아니라 補償審議委員會 制度․鑑定評價制度․還買制度 및 移住對策 制度 등 廣範圍한 분야에서 심도있는 改善이 필요하다.

또한 土地收用委員會 運用․行政代執行 및 行政爭訟 등 公用收用 부문에서도 전반적인 개선이 필요하다고 하겠다.이와 같은 取得․補償制度의 問題點에 대한 對策으로서, 長期的으로는 個別 擔當者들의 專門性과 使命感의 提高가 필요하겠지만 短期的으로는 制度 補完이 緊急하다고 하겠다. 즉, 補償業務의 專門性 確保와 補償專門機關의 指定․運用이 그것인데, 個別 事業施行者들의 補償業務 非專門性 및 地方自治團體 委託補償이 不實補償의 原因임에 따라 우선 補償專門機關 制度를 활용하여야 한다. 그동안 事業施行者들은 補償業務를 대부분 地方自治團體에 委託하여 왔으나 地方自治團體는 단순한 行政力 支援에 그쳐, 專門性있는 補償서비스를 기대할 수는 없었다. 댐 事業 등에서 地方自治團體의 不實補償은 당해 事業의 遲延은 물론 言論報道 등 심각한 社會問題가 되어 왔다. 補償專門機關은 수십년간 大規模 開發事業을 施行하는 과정에서 漁業補償을 비롯한 다양한 分野의 補償專門性이 蓄積되어 있는 韓國土地公社를 우선 指定하여야 한다. 특히, 韓國土地公社는 自體 資金(債券發行分 包含)으로 受託補償業務를 시행할 수 있어 事業施行者의 初期 事業費負擔을 輕減시켜 줄 수 있다.

뿐만 아니라 자체적으로 大規模 開發 事業을 항시 施行하고 있어 公共事業 施行過程에서 필연적으로 발생하는 移住對策事業도 自體 事業地區에서 代行施行할 수 있는 長點이 있다. 補償專門機關의 指定․運用을 위하여는 우선 國會에 繫留中인 公益事業用地의取得및補償에관한法律(案)에 補償委託根據 및 補償專門機關 關聯 規定이 明確하게 整備되어야 한다. 同法案은 土地收用法과 公共用地의取得및損失補償에關한特例法을 統合하는 公․私法 統一立法으로서 그동안 取得․補償․收用 및 각종 爭訟 등에서 발생한 제반 混亂들을 상당부분 解消할 수 있는 劃期的인 것이나 補償業務의 專門性 및 補償專門機關 關聯 規定은 대단히 未洽하다고 할 수 있다. 이와 함께 都市開發法,韓國土地公社法,土地管理및地域均衡開發特別會計法 등이 適切하게 改正되어야 한다. 憲法上의 正當補償 原理를 具現하고 圓滑한 公共事業의 施行을 위하여는 補償과 관련된 個別 主體들이 憲法理念에 대하여 正確하게 理解하고 關聯法令을 명확하게 熟知하여야 한다. 이를 위하여 우선 補償業務의 專門化와 補償專門機關 制度의 導入이 필요하다.