관리처분계획방식 정비사업에 관한 법적 연구 : 주택재개발, 재건축사업을 중심으로

주택재개발·재건축사업의 관리처분계획과 소유권 배분을 연구했다.

주택재개발사업 및 주택재건축사업은 원칙적으로 노후․불량한 주택을 철거하고 인가받은 관리처분계획에 따라 주택 및 부대․복리시설을 건설하여 공급하는 사업이다. 주택재개발사업 및 주택재건축사업은 노후․불량한 주택이 밀집된 지역에서 이루어지는 사업으로 해당 정비구역 안의 토지등소유자를 배제하고서는 그 사업의 효율적 추진이 사실상 곤란하다. 그래서 주택재개발사업 및 주택재건축사업은 해당 토지등소유자에게 종전 건축물에 대응하는 새로운 건축물과 부속 토지의 소유권을 배분하는 것을 그 궁극적 목적으로 할 수밖에 없고, 이러한 목적을 달성하기 위해서는 해당 토지등소유자가 직접 조합을 구성하여 사업을 시행하는 것이 바람직하다. 주택재개발사업과 주택재건축사업의 원칙적인 사업시행자가 조합이 되면, 조합은 새로운 주택을 건축하고 정비기반시설을 정비한 후 새로운 주택을 조합원에게 합리적으로 배분하고 비용을 분담시키는 절차가 필수적이다. 따라서 조합은 관리처분계획이라는 행정처분을 중심으로 사업을 시행하게 된다. 원래 주택재건축사업은 종전 「주택건설촉진법」에 근거한 사업이었으나, 2002. 12. 30. 「도시 및 주거환경정비법」의 제정으로 주택재개발사업과 동일한 법령체계 내에 편입되어 공공성이 보다 강화되었다.

즉 종전 민사상 비법인사단으로 간주되던 재건축조합이 주택재개발조합과 같이 공법상 법인이 되고, 관리처분계획의 수립, 이전고시, 청산금부과처분 등의 각종 행정처분의 입안 또는 집행권을 갖게 되었다. 이러한 주택재건축사업에 대한 법적 체계의 변화로 주택재건축사업과 관련된 각종 법적 분쟁이 줄어들거나 보다 손쉽게 해결될 것으로 기대되었지만 현실은 다소 다른 방향으로 전개되었다. 당초 주택재개발사업과 관련된 관리처분계획방식의 법 규정들은 취득․배분방식의 일본 관리처분방식을 모범으로 도입된 것이나, 비취득․변환방식인 일본 권리변환방식과 토지구획정리사업의 영향을 받아 비취득․변환방식과 취득․배분방식이 혼용되어 운용됨으로써 조문 간 해석과 관련하여 다소 문제가 있었는데, 이질적인 주택재건축사업을 주택재개발사업의 시행절차와 단순 통합함으로써 해석상 더 많은 어려움을 초래한 것이다. 그러나 주택재개발사업이나 주택재건축사업이 활발하게 진행되던 시절에는 비록 제도상의 허점이 있다고 하더라도 정비사업 자체가 완전 중단되는 경우는 드물었다. 하지만 지금은 뉴타운 출구전략이 논의되고 제도화되고 있는 시점이다. 사업시행인가가 난 조합이 실제로 해산되고 있으며, 이에 따른 매몰비용의 부담문제가 화두가 되는 등 시대 상황이 완전히 달라진 형국이다.

이렇게 되면 제도상의 조그만 오류도 정비사업의 성공적 진행에 상당한 장애를 초래할 수 있으므로, 지금까지 운용되어 온 관리처분계획방식의 규정들을 재검토하고 새롭게 정비해야 할 필요가 있다. 이에 따라 본 연구에서는 현행 관리처분계획방식 주택재개발사업 및 주택재건축사업의 기본 구조와 체계를 정리하고, 일본의 「도시재개발법」상 권리변환방식 및 관리처분방식의 시가지재개발사업, 「도시개발법」상 환지방식의 도시개발사업과의 비교를 통하여 관리처분계획방식과 관련된 문제점을 도출하여 향후의 도시정비법 등의 개선방안을 마련하고자 노력하였다. 제2장에서는 우선 도시정비법과 정비사업을 개관하기 위하여 도시정비법의 연혁, 제정 의의와 정비사업의 유형, 정비사업의 시행절차 중 관리처분계획 인가가 있기 이전의 행정절차인 정비구역의 지정, 시행자의 지정 및 사업시행계획의 인가에 대하여 간략히 서술하였다. 제3장에서는 관리처분계획의 의의를 살펴보고 관리처분계획방식의 의미를 밝히기 위해 개발사업에 있어서의 소유권 취득 및 배분방식을 분석하였고, 이와 함께 우리나라 관리처분계획방식의 모태가 된 일본 「도시재개발법」상 사업시행방식인 권리변환방식과 관리처분방식을 자세히 살펴본 후 우리나라 관리처분계획방식의 제도개선을 위한 시사점을 도출하였다.

제4장에서는 관리처분계획과 관련된 절차 중 이를 수립하기 위한 절차와 그 수립기준에 대하여 자세히 살펴보고, 제5장에서는 관리처분계획의 직접적 효력과 그 집행행위로서의 용익물권자의 계약해지, 현금청산, 조합원 분양계약, 철거 및 이주의 개시, 일반분양, 이전고시 및 청산금부과처분에 대해서 기술하였다. 제6장 결론부분에서는 현행 관리처분계획방식의 문제점과 시사점 등을 종합하여 향후 도시정비법령 개정 시 관리처분계획과 관련된 제도개선의 방향과 구체적인 내용을 제시하였다.

제1장 서론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 제2절 연구의 범위 및 방법 6 제2장 도시정비법과 정비사업의 개관 8 제1절 도시정비법과 정비사업 8 1. 도시정비법의 연혁 8 2. 도시정비법의 제정 의의 14 3. 도시정비법상 정비사업의 유형 17 제2절 정비사업의 시행절차 23 1. 정비구역의 지정 24 1) 정비구역의 지정과 정비계획 24 2) 정비구역의 지정절차 27 3) 정비구역 지정의 효과 28 2. 시행자의 지정 30 1) 정비사업의 시행자 30 2) 시행자 지정처분 32 3) 조합의 설립인가 33 (1) 정비사업조합의 의의 33 (2) 정비사업조합의 법적 지위 34 (3) 조합설립인가의 의의 36 (4) 조합설립인가의 법적 성격 36 (5) 조합설립동의와 재건축결의의 관계 40 (6) 조합설립변경인가 42 3. 사업시행계획의 인가 43 1) 사업시행계획의 의의 43 2) 사업시행계획의 인가절차 44 3) 사업시행인가의 법적 성격 45 4) 사업시행인가의 법적 효력 47 제3장 관리처분계획과 관리처분계획방식 50 제1절 관리처분계획 개관 50 1. 관리처분계획의 개념 50 2. 관리처분계획과 인가처분의 관계 52 1) 이원적 처분설 53 2) 처분 부인설 57 3) 일원적 처분설 58 3. 관리처분계획의 법적 성격 59 1) 행정계획인 행정처분 59 2) 대물적 행정행위 61 4. 관리처분계획과 조합설립인가변경인가의 관계 62 5. 관리처분계획의 변경 67 제2절 관리처분계획방식 개관 68 1. 개발사업의 사업시행방식 69 1) 공용부담과 사업시행방식 69 2) 사업시행방식의 유형 71 (1)