토지수용 손실보상에 관한 연구 : 피수용자 민원 해소방안을 중심으로 = (A) Study on Compensation for Damages from Land Expropritation : Focused on the Scheme to Resolve the Civil Petition of the Expropriated

토지수용에 따른 손실보상과 피수용자 민원 해소방안을 연구했다.

우리나라는 1960년대 이후 급속한 개발과 경제성장, 이에 따른 산업화로 인하여 발생되는 각종 사회문제의 해결을 위해 토지법제에 대한 국가의 개입이 불가피하게 되었으며, 개인의 재산권도 공공의 이익을 위해서는 제한 받을 수 있어야 한다는 인식이 확산되었다. 또한 토지자원의 유한성과 재생산 불가능 이라는 토지의 물리적인 특성으로 인해 정책적인 규제가 필요하게 되어 토지의 사회성과 공공성이라는 개념이 발생하게 되었다. 또한, 공익사업의 확대에 따라 공공용지 취득은 지속적으로 증가하는 추세에 있으며, 보상 관련법령은 국민의 재산권과 밀접하게 관련되어 이해관계가 첨예하게 대립됨으로써 효율적인 개선이 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 현재의 토지수용 손실보상의 기본법인 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하“토지보상법”이라한다.)은 국민의 재산권 보호와 공익사업의 효율적 추진을 위해 공청회와 연구용역 과정 등을 거쳐 2002.2.4 법률 제6656호로 제정, 공포되었으며, 2003년 1월 1일부터 시행되고 있다. 우리 헌법 제23조는 국민의 재산권을 보장하고 있으며, 공공필요에 의한 손실보상은 「정당한 보상」이고, 이는 「헌법적 요구」를 표명하고 있으며, 토지수용은 사유재산을 그 소유자의 반대에도 불구하고 수용 권 발동을 통해 강제적으로 소유권 박탈을 가져오고 있다.

이로 인하여 침해를 받는 토지소유자 등으로부터 수많은 민원이 수용보상제도 담당부서로 꾸준히 제기되고 있다. 특히, 현행 수용보상제도는 복잡하게 얽혀 있으며, 이로 인하여 국민의 기본권을 침해하고 피수용자의 민원으로 인하여 발생하는 사회적, 경제적 손실은 제도의 정착과 공익의 실현에도 지대한 악영향을 끼치고 있는 것이 작금의 현실이다. 다른 한편으로는 직접적인 수용자 집단(정부 및 지방 자치단체, 토공, 주공 등)은 물론 대법원이나 헌법재판소로 하여금 기본권보장 및 수용 보상 법리에 대한 중요 소유권 침해현상에 대하여 되돌아보는 계기가 필요하다고 생각한다. 본 논문에서는 토지보상법과 택지개발촉진법 등 각종 개발 사업법의 시행으로 인하여 발생되고 있는 헌법상 보장된 주요 기본권 침해 사례와 문제점 등을 고찰하여 체계적으로 분류하고, 이에 따른 피수용자의 민원해소 방안을 제시하고자 하였다. 이를 위해 먼저 공익과 사익 간 조화의 관점에서 공공용지 취득 및 손실보상 법리를 고찰하였으며, 선행 연구논문과 관련 현황자료를 분석함으로써 관련법제의 운영실태, 문제점 등을 민원해소 관점에서 파악하였다. 또한 이들 문제점들을 사회적, 경제적, 제도·정책적 요인으로 분류하여 개선 방안을 제시함으로서, 손실보상제도 운영의 실효성 및 능률성을 제고할수 있는 합리적 개선방안을도출해 내고자 하였다.

본 논문에서 밝혀낸 토지수용손실보상제도 시행에 따른 피수용자의 민원발생 원인 및 해소 방안을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 공익과 사익과의 조화가 필요한 것으로 사료된다. 공익과 사익과의 부조화는 택지개발사업 민원의 근본적인 발생 원인이며, 피수용자의 입장은 부당하게 권리를 침해당하고 있다고 느끼게 되고, 자신의 권리 확보를 위하여 집단행동도 불사하는 결과로 이어지고 있다. 둘째, 피수용자가 토지수용에 대한 보상금으로서 토지를 수용당하지 아니하였을 때와 같거나 비슷한 수준의 생활을 영위할 수 있는 충분한 보상과 이주대책이 마련되어야 할 것이다. 이주대책의 미비는 장래에 대한 주거 및 생계불안을 야기 시켜 토지수용 거부로 집단반발을 초래하고 있다. 특히 영세가구 및 세입자들의 반발이 격렬하게 발생하고 있으며, 이는 중산층 가구주나 토지소유자에 비해 상대적으로 불안이 가중되고 있기 때문이다. 따라서 토지수용에 따른 집단민원 해소방안으로 현실적인 토지보상방안이 모색되어야 한다. 셋째, 피수용자의 의견 수렴을 제도화해야 할 것이다. 민주화, 개방화에 따른 국민들의 요구사항이 다양해 졌으며, 국민에게만 일방적으로 손해를 감수하라는 식의 사고로는 더 이상 공공사업을 원활히 시행 할 수 없게 되었다.

따라서 공공사업 시행 시에는 피수용자를 대표 할 수 있는 해당지역 주민대표, 지역유지, 지방자치단체, 지방의회, 보상권자 등이 참여하여 보상대책과 협조사항 등을 논의 할 수 있는 공식적 제도를 도입함으로써, 집단민원 등에 의한 갈등을 해소하고 공공사업을 더욱 체계적이고 효율적으로 수행 할 수 있을 것으로 사료된다. 끝으로 본 연구의 한계점을 살펴보면, 본 연구의 범위가 광범위하고 사회, 정책적인 문제로 사회의 전반적인 연결고리가 존재하며, 분쟁의 문제를 항상 내포하고 있다. 특히 사회구성원의 인식의 문제와 정책 입안자의 시각은 본 문제의 중요한 해결요소로 판단되며, 행정청 정책 입안자의 객관적인 시각에 대한 심층적 표본조사를 하지 못한 아쉬움이 있다.

제1장 서론 = 1 제1절 연구의 배경 및 목적 = 1 제2절 연구범위 및 방법 = 4 제2장 토지수용에 따른 손실보상제도 이론 = 7 제1절 토지수용 이론 = 7 1. 토지수용의 의의 = 7 2. 토지수용의 목적 = 8 3. 토지 수용제도의 연혁 = 10 4. 기타 관련제도 개관 = 11 5. 토지수용의절차 = 19 제2절 손실보상 제도 = 23 1. 손실보상의 의의 = 23 2. 손실보상의 근거 = 24 3. 손실보상 대상 = 27 4. 손실보상 제도 및절차 = 34 제3절 외국 토지수용 및 손실보상 = 54 1. 일본 = 54 2. 독일 = 56 3. 미국 = 59 제4절 손실보상 관련 선행연구 고찰 = 64 제5절 분석의 틀 = 67 제3장 손실보상제도 운영에 따른 민원발생 현황 및 문제점 = 69 제1절 토지수용 및 손실보상 현황 = 69 1. 공공기관의 토지취득 및 손실보상 = 69 2. 공공기관의 토지 공급현황 = 72 제2절 손실보상에 따른 민원발생 현황 = 76 1. 민원의 개념 = 76 2. 민원발생 현황 = 76 제3절 손실보상에 따른 민원발생 원인 및 문제점 = 83 1. 사회적 원인 및 문제점 = 83 2. 경제적 원인 및 문제점 = 92 3. 제도·정책적 원인 및 문제점 = 98 제4장 손실보상 관련 피수용자의 민원 해소 방안 = 109 제1절 사회적 민원해소 방안 = 110 1. 재정착율 저하 및 이주대책 개선 방안 = 110 2. 주민참여·원주민공동체 보존을 위한 기금설치·조합설립 = 111 3. 사업시행자의 보상안내 의무조항 신설 = 113 제2절 경제적 민원해소 방안 = 113