민간 토지개발에서 토지재산권 침해의 문제점 및 제도개선방안 연구 : 파주시 비도시지역을 중심으로 = A Study on the Infringement of Land Property Right in Private Land Development Market and Its Improvement : Focused on non-urban area of Paju City

파주시 비도시지역 민간 토지개발의 재산권 침해와 제도개선을 연구했다.

국 문 초 록 <민간토지개발에서 토지재산권 침해의 문제점 및 제도개선 방안 연구> 우리나라의 경제 질서는 자본주의경제질서를 근간으로 하고 있고, 개인의 재산권을 국민의 기본권으로 보장하고 있다. 그러나 국민의 기본권은 무한대의 보장이 아니라, 공공복리 등 일정한 한계를 가지고 있다. 그럼에도 국민의 기본권을 제한하는 경우에는 국민의 위임을 받은 국회에서 제정한 법률에 입각하여 기본권을 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 국민의 기본권을 과잉되게 제한할 수 없다는 등의 일정한 한계를 가진다. 토지개발은 종합예술이다. 부동산, 금융, 법, 토목 등 다양한 요소가 결합되어야 완성되기 때문이다. 이렇듯 토지개발의 현실에서는 다방면의 전문적인 지식이 결합되어 있다. 따라서 토지라는 부동산적인 요소와 토지재산권이라는 법학적인 측면을 동시에 살펴볼 이유가 여기에 있다. 토지재산권의 내용에는 민법상의 사용. 수익. 처분뿐만 아니라 취득에 관한 권리와 공법상의 권리 등 실정법상 인정되는 모든 재산가치 있는 권리를 포함한다. 이중에서 토지개발과 관련되는 것은 사용. 수익의 문제이다. 토지의 사용. 수익은 재산권의 내용을 형성하므로 토지개발에서의 규제는 법률에 근거하여 재산권을 형성 및 제한할 수 있을 것이다. 그리고 재산권을 제한하는 경우 제한의 한계를 가지며 이는 토지재산권의 침해의 기준이 된다.

즉 소급입법에 의한 침해 여부와 비례의 원칙 준수 여부, 본질내용 침해 여부 등이다. 토지개발과 관련하여 많은 규제들이 있는 바, 이 각각의 규제들은 각각의 법률에 입각하여 규제하고 있으므로 토지재산권을 침해하지 않는 것으로 보인다. 그럼에도 많은 개발 현장에서 개발이익의 유명무실로 인하여 개발사업자들이 어려움을 겪고 있는 것이 현실이다. 이는 각각의 규제들은 법률에 근거하여 만들어졌으므로 그것들 각자만으로는 재산권을 침해하지 않을 수 있지만, 토지개발을 하나의 행위로 보고 이러한 규제들이 합쳐서 작용한다면 토지재산권 침해가 이뤄질 수 있다는 것이다. 이러한 현상이 일어나는 것은 각자의 규제를 담당하는 부처가 달라 이를 통합적으로 반영하여 판단해주는 기관이 없기 때문으로 판단된다. 따라서 본 논문에서는 재산권의 사용. 수익의 형태인 비도시지역의 민간토지개발을 하나의 행위로 보고 토지개발에 관련된 각각의 규제들을 살펴본 다음, 이 규제들이 토지개발에서 토지재산권을 침해하는 지를 살펴보고 제도개선방안을 제안하고자 한다.

비도시지역 민간 토지개발에서의 문제점으로는, 첫째 개발로 이루어지는 최종적인 결과는 동일함에도 불구하고 농지개발과 산지개발의 차이점으로 인해 개발의 내용이 달라지는 경우가 있고, 둘째 비도시지역 토지개발의 핵심제도인 개발행위허가제가 복잡하여 이를 적용하는 관공서조차도 일관되게 적용하지 못하여 동일한 개발행위허가임에도 불구하고 누구는 개발행위가 허가되고 다른 누구는 개발행위가 불허되며 어떤 경우에는 절차의 지연으로 토지재산권을 침해하고 있으며, 셋째 ‘부담금’이라는 명목으로 여러 가지 토지개발규제가 난립하여 국민의 재산권을 침해하고 있고, 넷째 종래 연접개발금지라는 규제가 있었고 이의 문제점을 시정하기 위해 형식적으로 연접개발금지를 해제하였으나 수정된 내용을 보면 도리어 강화한 면이 있다는 것이다.

이것의 개선방안으로는 첫째 개발의 내용인 토지(농지, 산지)의 차별은 일정부분 인정하되 토지개발로 인하여 최종적인 토지의 활용내용이 동일하다면 이를 규제하는 토지개발규제의 내용은 일원화할 필요가 있고, 둘째 개발행위허가제의 내용을 명확히 하고 이를 운용하는 공무원의 전문성을 향상시키기 위해 순환보직제로 인하여 발생하는 문제점을 개선하여 전문인력제로 바꿀 필요가 있으며, 셋째 부담금(세금 유사한 것)의 난립으로 인해 실제 내용면에서 겹치는 부분은 규제를 폐지 혹은 완화하여 토지재산권 침해를 줄여야 하며, 넷째 종래 토지의 연접개발금지와 반대로 비슷한 토지용도(예컨대, 공장은 공장대로 주택은 주택대로)의 연접개발을 장려하여 실제적인 난개발을 방지하여야 한다는 것을 제시하였다. 결론적으로 토지개발에의 각각의 규제는 개별부처의 행정편의에 따른 입법체계를 가지고 있으므로 합법적이지만, 토지개발이라는 종합적인 시각에서 보면 이들 각각의 규제는 중첩되거나 전체로서 토지재산권을 침해하고 있다고 보아야 한다. 따라서 향후 토지개발과 관련된 정책수립을 할 경우 각 부처의 행정편의적인 입법을 할 것이 아니라 토지개발이라는 전체적인 시각에서 토지규제정책을 하는 것이 바람직하다. 핵심주제어: 토지개발, 토지재산권, 사유재산제, 비례의 원칙, 개발비용, 절차지연,

제1장 서 론 1 제1절 연구의 배경과 목적 1 제2절 연구의 범위와 방법 7 제2장 민간토지개발 관련 법제도 검토 10 제1절 자본주의 경제체제와 토지재산 10 1. 자본주의 경제체제 10 2. 토지재산권 13 3. 토지재산권 침해의 기준 30 제2절 민간토지개발 관련 규제에 관한 고찰 32 1. 토지개발의 의의 32 2. 개발행위허가제도 33 3. 토지개발과 부담금제도 46 4. 토지개발과 개발이익환수제도 50 제3절 선행연구 검토 및 분석의 틀 56 1. 선행연구 검토 56 2. 분석의 틀 62 제3장 민간 토지개발시 토지재산권 침해 사례분석 64 제1절 사례 1 : 비용분석을 통한 토지재산권 침해 사례 64 1. 사례 개요 64 2. 사례분석 : 개발비용의 과다 68 제2절 사례 2 : 절차지연으로 인한 토지재산권 침해 사례 79 1. 사례개요 79 2. 사례분석 : 개발행위허가 지연으로 인한 토지재산권 침해 83 제4장 민간 토지개발의 문제점과 제도개선 87 제1절 토지재산권 침해의 문제점 87 1. 이중적인 토지개발허가의 기준 87 2. 복잡한 개발행위허가의 기준과 절차 88 3. 유사 부담금의 중복부과 89 4. 개발이익환수로서의 개발부담금제도의 토지재산권 침해 91 5. 연접개발의 문제 99 제2절 제도개선 방안 100 1. 규제의 간소화 및 일원화 100 2. 개발행위허가 운용의 개선 105 3. 연접개발의 장려 107 제5장 결 론 109 참고문헌 113 부록[민간토지개발자 심층면접 질문지] 117 ABSTRACT 122