재건축 개발이익환수제도의 개선방안에 관한 연구 = (A)study on possible ways to improve recapture system for excess gains of housing reconstruction project

재건축사업의 개발이익 환수제도 개선방안을 연구했다.

재건축 개발이익환수제도의 개선방안에 관한 연구 우리나라는 1970년대 이후 산업화와 함께 급속도로 대도시로 진입하는 인구를 수용하기 위하여 공동주택문화가 시작되었고, 당시에 대규모로 건축된 공동주택의 수명이 1990년대 중반을 들어서면서 노후화하기 시작하였다. 재건축사업은 이러한 불량․노후화된 주택을 개량하는 사업의 성격을 가지고 있기 때문에 당사자들에게는 쾌적한 주거생활을 영위할 수 있는 권리실현과 동시에 도심 내의 신규택지가 부족해져감에 따라 도심주택공급역할을 담당하고 있다는 점에서 정부는 재건축사업에 대하여 간접적 개입태도를 취하였다. 하지만 신규택지부족으로 인하여 도심 내 신규주택공급이 희소해짐에 따라 재건축사업은 투기의 대상이 되면서 재건축사업의 긍정적 측면보다는 주택투기라는 부정적 측면이 부각되었다. 이에 정부에서는 재건축사업을 통한 주택공급확대를 추구하는 동시에 부동산투기 억제라는 정책적 목표 하에 재건축사업을 추진하되 불로소득 성격이 강한 개발이익의 일정부분을 환수하고자 하였다.

정부는 2003년「도시 및 주거환경정비법」을 제정․시행하여 재건축사업을 선계획․후개발 체제로 편입시키는 동시에 임대주택 의무건설, 소형주택 의무비율 등의 개발이익환수조치와 조합원 지위에 대한 양도소득세 부과 및 조합원 지위 전매금지, 안전진단절차 강화, 시공사 선정시기 조절 등의 규제책을 연이어 시행하였다. 정부는 이어서「재건축초과이익환수에 관한 법률」을 제정하여 2006년부터 재건축사업을 통한 초과이익의 최고 50%를 환수하는 법률을 시행하였다. 하지만 재건축사업은 종전부터 사유재산권 행사라는 인식이 강하였기 때문에, 이에 대한 침해는 헌법상의 권리 침해일 뿐만 아니라 민간투자위축으로 인한 서민주거안정의 실효성도 없다는 당사자들의 저항을 불러오게 되었다. 본 연구는 정부정책은 공익과 사익의 가교역할을 하여야 한다는 전제하에 추구하고자하는 공익과 사유재산권 보호라는 사익의 적절한 균형을 모색하고자 하였다. 그러한 균형모색의 기초적 인식을 파악하고자 우선 재건축사업 및 개발이익환수제도의 현황분석과 함께 외국사례를 분석하였다.

아울러 재건축 개발이익환수제도에 대한 법․제도적 쟁점사항을 체계적으로 분석하는 동시에 관련 전문가 및 주요 이해관계자들의 의식분석을 통해 재건축 개발이익환수제도의 문제점을 분석하고 이에 대한 개선방안을 제시하고자 하였다. 재건축사업의 개발이익환수제도는 크게 재건축부담금, 임대주택 의무건설 및 소형주택 의무건설로 나누어 볼 수 있다. 본 연구의 실증분석 결과, 재건축부담금이 과도하다는 비판은 있지만 재건축부담금 자체를 폐지하여야 한다는 주장은 거의 없는 것으로 분석되었다. 따라서 재건축부담금의 합리적 산정 및 부과가 최우선적인 정책고려사항이 될 것이다. 본 연구는 재건축부담금에 대하여 합리적이면서 제도의 취지에 적절한 방법이라고 판단되는 연면적 기준의 재건축부담금 산정방식을 제안하였다. 이러한 방안을 통하여 시장에 근접한 재건축부담금을 산정할 수 있을 것이고, 소급입법 논란 및 평등원칙․과잉금지원칙 논란도 해결될 것으로 본다. 한편, 재건축부담금 요율은 개발부담금 또는 종전의 기반시설부담금 등의 부담률과 형평성 및 본 연구의 실증분석결과를 종합적으로 고려하여 판단하였을때 30% 이내로 설정하는 것이 적정하다고 판단된다.

또한 재건축부담금의 부과로 인하여 실수요자인 장기보유 1가구 1주택자 등에게 재산권 침해소지가 있으므로 개발이익이 크지 않은 경우에는 면세점을 두는 방안 또는 장기보유 1가구 1주택자로서 고령자인 경우 감면혜택 등을 통하여 선의의 피해자를 보호하는 정책적 배려가 필요할 것이다. 재건축사업 개발이익환수제도 중 하나인 임대주택 의무건설은 현실적으로 도심의 높은 지가로 인하여 높은 임대료가 설정될 가능성이 높기 때문에 영세 세입자의 주거환경개선에 별다른 효과가 없을 뿐만 아니라 건축되는 임대주택이 임대의무기간이 5년인 공공임대주택이므로 향후 분양전환될 때 발생가능한 시세차익을 기대하는 투기세력이 임차인으로 입주할 가능성이 상존한다. 따라서 재건축사업의 임대주택건설은 지방자치단체의 철저한 임대주택 수요조사를 통하여 건설하되 소형평형 건설비율에 포함하여 지역적 특성에 따라 임대주택 및 소형평형 주택건설을 탄력적으로 운영하는 것이 효율적일 것으로 판단된다.

또한 임대주택을 건설하는 경우에는 국민임대주택으로 건설하여 저소득층이 저렴한 임대료를 지불하고 장기간 거주할 수 있게 하여 저소득층에게 실질적으로 혜택이 부여되는 정책을 시행하여야 할 것이다. 마지막으로 소형평형 의무건설은 전술한 바와 같이 임대주택 의무건설과 통합․운영하되, 해당 지역의 주택수요에 따라 재건축사업 전체 건설물량의 60%이하의 수준에서 탄력적으로 운영하는 것이 효율적일 것이다. 본 연구는 재건축 개발이익환수제도의 합리적․지속적 운영과 실효성 제고방안을 모색하고자 하였다. 이러한 정책과제를 보다 구체화시키기 위해서는 재건축사업 사례의 계량적 분석으로 최적의 재건축 개발이익환수의 규모를 설정하는 구체적인 방안이 강구되어야 할 것이다.

제1장 서 론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 제2절 연구의 방법 및 범위 3 제3절 연구분석흐름 3 제2장 재건축 개발이익환수의 제도적 현황분석 5 제1절 재건축사업의 개념과 현황 5 1. 재건축사업의 개념 5 2. 재건축사업의 절차 6 3. 재건축사업의 현황 8 제2절 개발이익환수제도의 구조분석 11 1. 개발이익의 개념 11 2. 개발이익환수제도의 구조 12 3. 외국의 개발이익환수제도 18 제3절 재건축 개발이익환수제도의 검토 25 1. 재건축 개발이익환수의 의의 및 필요성 25 2. 재건축 개발이익환수제도의 변천 28 3. 현행 재건축 개발이익환수제도 37 제4절 재건축 개발이익환수제도의 선행연구검토 41 1. 법․제도적 측면의 조사연구 42 2. 경제적 측면의 조사연구 42 3. 선행연구와 차별성 43 제3장 재건축 개발이익환수제도의 법․제도적 쟁점분석 44 제1절 헌법적 쟁점분석 44 1. 재산권 침해여부 44 2. 미실현 이득의 과세여부 45 3. 이중과세여부 47 4. 소급입법여부 48 5. 평등원칙위배여부 50 6. 과잉금지원칙위배여부 51 제2절 법률적 쟁점분석 52 1. 초과이익부과개시시점의 적정성 52 2. 재건축부담금 부과기준의 적정성 53 3. 양도소득세에 의한 초과이익환수 59 4. 재건축부담금의 면제 59 5. 재건축부담금의 환급문제 60 제3절 경제적․사회적 쟁점분석 60 1. 주택공급 감소․지연의 문제 60 2. 공공책무 전가의 문제 61 3. 사회통합(Social Mix)의 문제 61 4. 재건축사업 임대주택 관리․운