성장관리계획구역 지정 기준의 위계 설정에 관한 연구 : 경기도 19개 시·군을 중심으로

성장관리계획구역 지정 기준의 위계와 적정성을 연구했다.

최근 전국 지방자치단체에서의 성장관리계획구역 지정 개소가 급속히 증가하고 있다. 2019년 12월 65개소이던 성장관리구역이 불과 5년 뒤 2024년 12월에는 11,975개소로 늘어났다. 시가화지역은 인구·편의시설 감소로 공동화가 진행되는 반면, 비시가화지역의 성 장관리계획구역은 급격히 확대되고 있다. 더욱이 유도형 성장관리계획구역이 비시 가화지역에 대규모로 지정되면서 사실상 개발 유도 수단으로 활용되고 있다. 난개 발 방지와 효율적인 도시공간구조 형성이라는 전통적 성장관리 목표와 괴리가 발 생하고 있는 것이다. 인구감소·도시축소 시대에 비시가화지역에 성장관리계획구역이 폭발적으로 증가 하는 현상은 바람직하지 않다. 본 연구는 성장관리계획구역이 도시공간구조 형성에 부정적인 영향을 줄 것이라는 전제하에, 성장관리계획구역 지정 실태를 파악하고, 성장관리계획구역 지정 기준이 도시성장관리 목적에 부합하는지, 그리고 그 지정 기준이 충분하고 적합한지에 대한 문제의식에서 비롯되었다. 본 연구에서는 위와 같은 문제의식을 바탕으로, 경기도 19개 시·군을 대상으로 성장관리계획구역의 지정 실태를 분석하고, 성장관리지표 변화와의 연동성을 검토 하여 성장관리계획구역 지정 기준의 개선 방향, 성장관리계획구역 안에서의 기반시 설 부담 관련 제도 개선 방안 등을 모색하였다.

이를 위해,「성장관리계획수립지침」및「국토계획법 시행령」에서 제시하는 성장 관리지표(인구, 지가, 개발행위허가 건수)를 선정하였다. 그 후 경기도 19개 시·군의 성장관리계획구역을 대상으로 성장관리지표에 대한 기술통계량을 살펴보고, K-평 균 군집분석을 통해 성장관리계획구역의 유형을 도출하고, 각 유형별 성장관리지표 의 변화 특성을 살펴보았다. 또한 전문가 설문조사를 바탕으로 AHP 기법을 적용하 여 성장관리계획구역 지정 지표의 상대적 중요도를 산출하고, 개발행위허가기준 등 다른 지표까지 고려하여 성장관리계획구역 지정 기준의 위계를 설정하였다. 성장관리지표의 기술통계량 분석 결과 성장관리계획구역의 지정·확대는 성장관 리지표 변화에 기초한 엄격한 선별이라기보다 비교적 느슨한 기준 아래 광범위하 게 이루어지고 있어, 비시가화지역이 상시적인 개발 대상지로 전환될 우려가 큰 것으로 나타났다. K-평균 군집분석 결과 경기도 19개 시·군은 인구와 건축물 수가 정체된 가운데 지가의 단기 하락이 두드러지는 유형, 성장관리계획구역 면적이 폭 발적으로 증가하는 유형 등 다섯 가지 유형으로 구분되었다. 대부분의 군집에서 성장관리계획구역의 지정이 도시전체의 장기적 성장관리보다는 단기적인 개발 수 요에 대응하는 방향으로 이루어지고 있음을 확인하였다.

AHP 분석결과, 도시성장 관리의 목적 중 삶의 질 향상과 관련된 성장관리계획구역 지정 지표의 중요도가 가장 중요한 것으로 평가되었다. 압축적 효율적인 공간구조와 무질서한 개발억제 는 유사한 수준의 가중치를 보였으나, 반면 납세자 보호의 중요도는 상대적으로 낮게 나타났다. 납세자 보호는 기반시설 관련 지표와 관계가 깊다. 기반시설을 중 히 여기지 않는다는 분석 결과는 기반시설을 중심으로 압축적·네트워크형 도시구 조를 지향하는 미국·일본의 정책 방향과 대비되는 것이다. 이러한 분석을 토대로 본 연구에서는 성장관리계획을 규제완화형 개발 유도 수 단이 아닌, 기성시가지와 비시가화지역을 아우르는 도시성장관리 수단으로 재정립 할 필요가 있음을 제안하였다. 구체적으로 유도형보다는 일반형 성장관리계획구역 의 비중을 확대할 필요가 있다. 특히 납세자 보호와 도시공간구조의 효율성 관점 에서 성장관리계획구역 지정 기준을 국토계획법령 및 「성장관리계획수립지침」에 따라 보완·개정할 필요가 있으며, 기반시설 부담 주체를 명확히 할 수 있는 제도 정비가 요구된다. 아울러 기반시설부담구역의 적극적 지정, 성장관리계획구역에 대 한 접도의무 등 건축기준 적용 강화, 일본의 입지적정화계획 및 미국의 개발영향 부담금, 특별과세지구 등 해외 제도의 도입 가능성도 함께 검토할 필요가 있다.

주요어: 도시성장관리, 성장관리계획구역, 성장관리구역 지정 기준, 기반시설, K-평균 군집분석(K-means clustering), AHP(Analytic Hierarchy Process) The number of Growth Management Planning Zones (GMPZs) designated by local governments nationwide in Korea has increased rapidly, rising from 65 zones in December 2019 to 11,975 in December 2024. While built-up areas are experiencing hollowing out due to declines in population and local amenities, GMPZs in non-urbanized areas have expanded sharply. Moreover, local governments have designated inducement-type GMPZs on a large scale in non-urbanized areas, using them in practice to encourage development.

This trend has widened the gap between current designation practices and the traditional goals of growth management—prevention of urban sprawl and the formation of an efficient urban spatial structure. In an era of population decline and urban shrinkage, the explosive expansion of GMPZs in non-urbanized areas is undesirable. Based on the premise that GMPZ designation may adversely affect urban spatial structure, this study examined GMPZ designation practices and assessed whether existing designation criteria aligned with the objectives of urban growth management and whether those criteria were sufficient and appropriate.

Against this backdrop, this study analyzed GMPZ designation practices in 19 cities in Gyeonggi Province and examined whether GMPZ expansion was associated with changes in growth management indicators. It further explored directions for improving designation criteria and institutional reforms related to infrastructure cost burdens in GMPZs. For the analysis, growth management indicators—including population, land prices, and the number of permits for development activities—were selected based on the Guidelines for Establishing Growth Management Plans and the Enforcement Decree of the National Land Planning and Utilization Act.

Descriptive statistics were used to examine indicator changes across the 19 cities. Next, K-means clustering was applied to derive typologies of GMPZs and to examine patterns of change in the indicators by typology. In addition, an expert survey was conducted and the Analytic Hierarchy Process (AHP) was employed to estimate the relative importance of designation indicators; a hierarchy of designation criteria was then established by incorporating additional indicators such as Standards for Granting Permission for Development Activities.

The descriptive analysis indicated that local governments designated and expanded GMPZs broadly under relatively loose standards rather than through strict screening grounded in indicator changes, suggesting a substantial risk that non-urbanized areas may become persistent targets for development. The K-means clustering analysis classified the 19 cities into five distinct types, including types characterized by stagnant population growth and building counts alongside notable short-term declines in land prices, and by explosive increases in the area of GMPZs.

In most clusters, GMPZ designation appeared to respond more to short-term development demand than to long-term growth management objectives at the citywide scale. The AHP results indicated that, among the objectives of urban growth management, indicators related to quality of life improvement were rated as the most important for GMPZ designation. Compact and efficient spatial structure and suppression of disorderly development received similar weights, whereas taxpayer protection was assigned relatively low importance.

Because taxpayer protection corresponded to infrastructure-related indicators, this pattern contrasted with policy directions in the United States and Japan, which emphasize compact, network-oriented urban structures anchored in infrastructure planning. Based on these findings, this study proposes that growth management planning should be re-established not as a deregulation-based development inducement tool, but as a comprehensive instrument of urban growth management that covers both built-up and non-urbanized areas. Specifically, the