국가철도망 구축계획 실행력 제고 방안

국가철도망 구축계획의 실행력 저하 원인을 분석하고 제도개선 방안을 제시한다.

제 목 : 국가철도망 구축계획 실행력 제고 방안 본 연구는 국가 교통 인프라 확충과 국토 균형발전의 핵심인 국가철도망 구축계 획의 실제 실행력을 진단하고, 계획과 현실 간의 격차를 해소하기 위한 방안을 모 색한다. 「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」에 따라 10년 주기로 수 립되는 국가철도망 구축계획은 최상위 교통정책 문서임에도 불구하고, 경제성 중심 의 예비타당성조사 및 재정 확보의 어려움으로 인해 계획된 노선 다수가 실제 사업 으로 이어지지 못하고 있다. 특히 수도권 중심, 고속철도와 달리 지방 중소도시 노 선은 반복적으로 좌절되는 등 정책적 비전 및 지역 균형발전 목표 달성에 한계를 드러내고 있다. 이에 제1차부터 제4차 국가철도망 구축계획의 실행력을 계량적으로 분석하고, 실행력 저하의 구조적 원인을 진단하여 정책 완결성을 높이는 제도개선 방안을 제시하고자 한다. 본 연구는 시간적으로 2006년 제1차 국가철도망 구축계획 수립부터 2024년 제4 차 계획 시행까지의 계획 수립, 집행 과정을 포괄한다. 공간적으로는 대한민국 전역 의 국가철도망 구축계획에 포함된 철도 노선을 대상으로 분석을 수행한다. 연구의 내용적 범위는 국가철도망 구축계획의 제도 및 수립체계 분석, 계획 실행력의 계량 적 진단, 실행력을 저해하는 제도적·구조적 요인 진단, 그리고 해외 사례 비교를 통 한 제도개선 및 정책적 대안 제시로 구성된다.

문헌조사를 통해 이론적 배경과 정 책적 맥락을 설정하고, 제1차부터 제4차 국가철도망 구축계획에 포함된 노선들의 예비타당성조사 통과 현황을 중심으로 실행력을 계량적으로 분석한다. 이 과정에서 유형별, 공간별, 기능별 실행력을 파악하며, 실행력이 낮은 원인을 도출하기 위해 제도 분석 및 사례연구를 병행한다. 분석결과를 바탕으로 실행력 제고를 위한 제도 개선 방안을 도출하고, 최종적으로 정책 제안이 향후 국가철도망 구축계획에 적용 가능한 실천적 대안이 될 수 있도록 전문가 설문을 통해 연구를 마무리한다. 이를 통해 계획-평가-예산-집행 간 연계 강화를 위한 우선순위를 제시한다. 국가철도망 구축계획에 포함된 노선들의 실행력을 유형별, 공간별, 기능별로 다각 적으로 분석한 결과, 철도사업의 실행력은 단순히 사업의 기술적 타당성뿐만 아니 라 정책적 우선순위, 수요 기반의 크기, 예산 배정의 용이성, 제도적 지원 유무, 그 리고 지역의 행정·정치적 역량 등 복합적인 구조적 요인에 의해 크게 좌우됨을 확 인할 수 있었다. 유형별로는 고속철도와 광역철도가 높은 실행률을 보인 반면, 일반 철도와 물류 철도는 낮은 실행률을 기록했다. 이는 대규모 투자와 국가적 중요성이 강조되는 사업일수록 실행 가능성이 높아짐을 의미한다. 공간적 분석에서는 수도권 이 비수도권보다, 대도시권이 비대도시권보다 현저히 높은 실행률을 보였다.

이는 인구 밀도와 경제 활동이 집중된 지역에 철도 인프라 투자가 집중되고 있음을 나타 내며, 지역 간 불균형 심화의 한 단면을 보여준다. 또한, 다차 지속 사업이 대부분 실행된 반면, 단차 단독 사업은 거의 실행되지 못하는 양극화가 나타났다. 기능별 분석에서는 고속화 철도사업이 비고속화 철도사업보다 월등히 높은 실행률을 보였 다. 여객 철도사업이 비여객 철도사업보다 다소 높은 실행률을 기록했다. 이러한 분 석결과는 국가철도망 구축계획의 지역별 및 유형별 실행 편차가 체계적인 요인에 의해 발생함을 규명한 것으로, 향후 국가 철도정책에서 이러한 구조적 요인을 인지 하고 대비하는 노력이 필요하다는 점을 시사한다. 본 연구는 철도사업의 실행력 저하 원인을 분석하고, 이를 바탕으로 다음과 같은 다섯 가지 제도개선 방안을 제시하였다. 첫째, ‘평가기준 제도화’는 국가철도망계획 과 예비타당성조사의 평가기준을 통합하고, 계획-예산-집행이 유기적으로 연계될 수 있도록 법적 제도적 기반을 정비하는 것을 목표로 한다. 특히 정책성 항목 내 정성평가 요소를 표준화하고 지역균형발전 항목을 독립된 계량 지표로 설정하며, AHP 평가 방식을 개선하여 평가자의 주관성을 최소화하는 합의 기반 전문가 평가 방식으로 전환할 필요가 있다.

둘째, ‘유형별 노선 배분’은 현재 철도사업의 일률 적인 평가모형을 재구조화하여, 사업 유형별 특성과 정책 목표에 부합하는 차등화 된 평가모형을 적용하고 평가항목의 구조적 세분화를 추진하는 방안이다. 셋째, ‘노선 사전검토 강화’는 노선 제안 단계에서부터 사전검토 절차를 공식적·제도 적으로 강화하고, 교통 수요예측 오류를 최소화하기 위해 AI 기반의 수요예측 고도 화 및 수요예측 모델 표준화를 통해 예측의 정확성과 신뢰도를 획기적으로 높여야 한다. 넷째, ‘예산 편성 방식 개선’은 개별 노선 단위 편성 방식(Line-item Budgeting)의 한계를 극복하고, 중장기적 관점의 효율적 재정 운용을 위해 총액배분 제(Block Budgeting)를 도입하는 것이다. 마지막으로, ‘거버넌스 체계 개선’은 철 도정책 전 과정이 유기적으로 연계되는 통합적 거버넌스 체계 구축을 필수적으로 제안한다. 이는‘국가철도정책위원회(가칭)’를 설치하여 국토교통부, 기획재정부 등 다양한 주체가 참여하는 다자간 협의체를 구성하고, 정책 기획부터 집행까지의 전 과정을 조정하는 실질적인 협력 플랫폼으로 작동하게 하는 것을 포함한다. 전문가 설문조사 결과, “유형별 노선 배분”이 가장 높은 실행 가능성과 제도화 가능성을 갖춘 우선 대안으로 평가되었으며, “예산 편성 방식 개선”, “거버넌스 개선”순 으로 상대적 우위를 보였다.

반면, “노선 사전검토 강화”는 정책적 당위성에도 불 구하고 현실성과 수용성 측면에서 가장 낮은 평가를 받았다. 이는 제도 개선 방향 역시 실행 가능성과 정책 수용성을 함께 고려하여 설계되어야 함을 보여준다. 본 연구는 제1차부터 제4차 국가철도망 구축계획의 낮은 실행력을 분석하였다. 기 존 문헌이 다루지 않은 정책 실행력의 실태와 구조적 원인을 분석했다는 학문적 기 여가 있지만, 몇 가지 한계점도 존재한다. 첫째, 실행력의 정량적 분석이 노선 사업 화 여부에 국한되어, 향후 사업 승인 시점, 예산 반영 비율, 공정률 등 복합 요소의 심층 분석이 필요하다. 둘째, 실행력 결정 요인의 인과적 분석이 미흡하여, 다변량 회귀분석을 통한 명확한 관계 규명이 요구된다. 셋째, 정책 수용성 및 지역 참여에 대한 질적 분석이 제한적이므로, 현장성 보완을 위한 사례조사, 인터뷰 등이 필요하 다. 넷째, 해외 사례 분석은 국내 행정 현실과 상이하므로, 국내 상황에 맞는 제도 적 '현지화' 전략이 요구된다. 이러한 한계에도 불구하고 본 연구는 국가철도망 계획의 실행력을 중심축으로 기 존 문헌의 공백을 보완하고, 정책-평가-예산-집행의 유기적 연계를 강조하여 철도 정책 실효성 확보를 위한 실증적 기반을 제공했다는 의의를 가진다.

향후 연구는 계획 수립부터 집행까지 연계되는 실행 모니터링 체계 구축, 실행력 제고를 위한 법제도 기반 정비, 지역 참여 기반의 상향식 계획 구조 전환, 다차원적 평가모형의 실효성 확보, 그리고 철도정책 전반에 대한 통합 거버넌스 체계 제도화에 중점을 두어야 할 것이다. 또한 제5차 국가철도망 구축계획에 대한 사후평가 및 사례연구 를 통해 제도 개선 효과를 검증하고 실행력 향상 요인을 지속적으로 도출해야 한다.