都心再開發事業의 公共用地 確保에 관한 硏究

도심재개발사업의 공공용지 확보 방안을 연구했다.

우리 나라는 1960년대 이후 고도의 경제성장정책의 영향으로 서울을 비롯한 대도시의 인구집중과 과밀화가 심화되었고, 특히 서울의 경우 도심지역은 구조적, 공간적 및 기능적으로 많은 문제점을 안고 있다. 이러한 도시의 문제들을 해결하고 도시의 공간구조개선을 위주로 도시의 기능을 회복시키기 위하여 건축적·물리적 방법으로 도시재개발을 실시하게 된다. 도심재개발은 1971년 1월 19일 도시계획법 개정시 도시재개발사업에 관한 조항이 신설되었고, 이에 따라 서울특별시에는 1973년 9월 6일 소공, 을지로1가, 무교, 적선 등 11개의 도심재개발구역을 지정(건설부고시 제368호)하므로서 도심재개발사업이 시작되었다. 그 후 1976년 12월 31일 도시재개발법이 제정되면서 도심재개발사업이 본격화되어 1998년 1월 1일 현재 39개 구역 457지구가 지정되었고 면적은 서울시 전체면적 (605.58㎢)의 0.32%인 1,994,395㎡에 이른다. 본 연구는 서울시 도심재개발사업 계획시 조사된 공공용지현황, 서울시 도시설계현황, 서울시 도시재개발사업 시행현황을 주 자료로 이용하였다. 연구 대상지역은 서울시 도심재개발사업이 완료된 125개 지구 및 추진중인 지구 45개 지구를 대상으로 하였다. 또한 도심재개발사업구역의 사용자 및 인근 거주자들의 공공용지에 대한 만족도와 요구도를 설문 조사하였다.

특히, 연구자는 본 연구을 통하여 도심재개발사업의 공공용지 확보를 위한 분석을 통계적 방법으로 접근하여 기초자료로 제시하고자 하였다. 즉, 공공용지 확보를 보다 효율적으로 결정하기 위하여 도심재개발사업 지구의 특성을 분석하고 주요변수들 중에서 시행면적, 대지면적, 건축면적, 건폐율 및 용적율 등이 공공용지와 어떤 함수관계에 의해서 변동되며, 어떠한 요인변수가 공공용지 계획에 가장 중요한 요소인지를 계량적으로 추적하였다. 그리고 설문조사 결과를 분석함으로써 향후 공공용지 확보계획의 기초자료로 제공하고자 하였다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 실증분석결과를 보면 도심재개발사업의 공공용지확보 결정에 많은 영향을 줄 것으로 예상되는 건폐율과 용적율은 전체 변수에 대한 설명력과 유의도의 값에서 아주 낮게 나타나서 공공용지 계획과는 상관관계가 적음을 알 수 있었고, 공공용지 부담율에도 전혀 영향을 미치지 않는 변수로 나타났다. 둘째, 도심재개발사업의 공공용지확보계획에서 공공용지계획비율과 부담율의 두 변수는 비교적 상관관계가 높게 나타난 반면, 그 외 변수들은 서로 상관관계가 낮게 나타나 공공용지확보계획에 대한 영향력이 적은 변수들로 나타났다.

셋째, 도심재개발 완료 및 진행중인 지구를 대상으로 공공용지 확보규모 및 종류 등을 분석해 보면 170개 지구의 공공용지 확보규모는 156,315.6㎡로서 사업시행면적 782,607㎡의 19.97%이며, 확보공공용지 종류 중 75% 이상이 도로용지로 나타나 공원, 녹지 및 주차장 등의 공공 용지 확보가 상대적으로 적은 경향을 보이고 있다. 넷째, 사업완료지구와 추진지구간을 비교해 보면, 시행지구와 대지면적은 완료지구에 비하여 추진지구의 경우가 거의 50% 수준에 가까우면서도 평균 건축면적은 오히려 추진지구가 완료지구의 수준을 넘고 있는 것으로 나타나서 근래에 추진중인 도심재개발사업은 종래의 소규모 시행면적에서 상대적으로 건축면적을 크게 계획하고 있는 것으로 판단되었다. 다섯째, 사업완료지구(125개)의 총 공공용지 면적은 106,415.8㎡이며, 1개 완료지구당 평균면적은 851.33㎡인 반면, 사업추진지구(45개)의 총 공공용지 면적은 49,150.3㎡이며 1개 추진지구당 평균면적은 1,092.23㎡로서 과거보다는 현재의 도심재개발사업은 공공용지를 점차 확대시켜가는 것으로 나타났다.

여섯째, 공공용지계획과 중요변수간의 상관분석은 종합해 보면, 과거의 도심재개발사업 완료지구의 공공용지계획은 건축면적과 연관성을 보였을 뿐인데 반하여 최근의 도심재개발사업 추진지구의 공공용지계획은 시행 면적, 대지면적, 건축면적, 건폐율 등 다양한 변수로부터 영향을 받고 있다는 것이 간접적으로 입증되었다. 일곱째, 공공용지 면적의 재개발사업지구간 차이에 대한 검정결과 지구간에는 공공용지의 평균면적 계획에 거의 차이가 없는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 거의 동일 도심권에 속해 있는 종로구, 중구, 용산·서대문 마포구의 재개발사업시의 공공용지 계획에는 통계적으로 거의 차이가 인정되지 않아서 구역특성은 거의 존재하지 않는 것으로 판단되었다. 여덟째, 공공용지 중 도로를 제외한 나머지 시설 특히 공원, 녹지, 주차장 등의 비율이 낮은 것은 도심재개발사업에서의 공공용지 확보가 최소한의 확보기준을 지키는 수단에 지나지 않는 실정임을 나타내고 있다. 따라서 도심의 쾌적한 도시환경 개선의 시대적 요구에 부합하기 위해서는 단지 권장수단에 의한 최소한의 공공용지 확보라는 방법에서 탈피하여, 장기적으로 보아 재개발사업의 개선 및 도시환경의 질적 향상을 동시에 생각하는 부담의 측면에서 접근하여야 하겠다.

아홉째, 도심재개발사업구역의 사용자 및 인근 거주자들의 공공용지에 대한 요구도를 설문조사 한 결과, 대체적으로 도로시설의 확충 및 주차 시설의 확충에 대한 요구도는 모든 계층에서 높게 나타났으나, 휴식공간 및 녹지공간에 대한 요구도는 배경변인별로 조금씩 상이하게 나타났다. 그리고 재개발사업구역내에 교육시설(학교, 학원가 등)의 건립, 문화시설 (극장, 구민회관, 도서관 등)의 건립 등을 요구하는 정도가 매우 높게 나타나고 있어서 재개발사업 추진시 공공용지의 확보계획은 해당 사업장에 대한 계획 뿐만 아니라 인근 지역과의 연계성을 고려하여 수립되어야 할 것이다. 한편, 도심재개발사업의 공공용지확보를 위한 정책적 대안을 몇 가지 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 도시화율 증가에 따른 과밀인구 해소와 도심지 기능 회복을 위하여 도심재개발사업의 각 구역면적에 따라 건폐율과 용적율을 차등 적용할 것 둘째, 영세시행자(소유자 및 사업자)가 시행할 경우 부담면적에 대한 초과분은 공공이 부담할 것 셋째, 개발이익환수측면을 고려한 기존공공용지 비율에 관계없이 공공용지 부담율을 차등 적용할 것 넷째, 공공용지를 보다 효율적으로 확보할 수 있는 방안으로 도심재개발사업의 공공용지 확보계획에 관하여 계획적이며 구체적인 법체계를 정비할 것 등을 제시할 수 있다. 끝으로 본 연구자는 향후의 연구과제를 제시하고자 한다.

본 연구와 같은 도심재개발사업의 공공용지확보에 관한 계량화된 모형을 구축하기위해서는 공공용지의 종류별 적정규모의 결정과 그에 따른 경제성 평가가 수반이 되어야 할 것이다. 먼저 공공용지의 종류별 적정규모를 산출하기 위해서는 사업이전의 규모와 재개발 이후에 필요한 추가 규모를 파악하여야 할 것이다. 또한 없어서는 안될 사항이 도심재개발사업 구역의 사용자 및 인근 거주자들의 공공용지에 대한 요구도 조사 및 그에 따른 비용-효율성 평가(Cost-Benefit Analysis)이다. 통계적 방법론의 개발측면에서도 이러한 비용-효율성 평가를 정확히 예측할 수 있는 최소의 경제모형의 개발이 필수적이라 말할 수 있다. 본 연구자는 이상의 과제를 본 연구의 한계점으로 남기며, 본 연구자를 포함하여 타 연구자들도 이러한 연구를 보다 심층적으로 수행함으로써 도심재개발사업의 효율성 극대화를 성취할 수 있는 과학적인 기초자료를 제공하여야 할 것이다.