공용수용제도의 헌법적 문제에 관한 연구 = A Study on Constitutional Issues of Public Takings System

공용수용의 헌법적 쟁점과 정당한 보상 문제를 연구했다.

[국문초록] 공용수용제도의 헌법적 문제에 관한 연구 김 영 원 인제대학교 대학원 법학과 생산수단으로서의 토지의 가치는 예나 지금이나 변함이 없고 오히려 증대된 느낌이다. 역사적으로 근대이전까지는 일반인들이 보편적으로 자유롭게 토지를 소유하는 것은 상상하기 힘들다. 서양의 경우 왕이나 영주 들을 비롯한 일부 지배계급만이 토지를 자유롭게 소유할 수 있었다. 동양은 차치하고서라도 서양의 경우에도 일반인들이 자유롭게 토지를 비롯한 사유재산권을 갖게 된 역사가 깊지 않다. 근대자본주의 태동 및 발전과 함께 지속적인 시민혁명의 결과로서 탄생한 근대입헌주의헌법은 일반인들도 사유재산권을 향유하게 하였고, 근대자본주의 초기 동안에 전국가적인 권리, 신성불가침, 천부인권으로 자리매김하였다. 그러나 자본가와 노동자의 대립, 극심한 빈부의 격차 등으로 나타난 근대자본주의의 실패는 자본주의의 수정을 가져왔고, 이러한 자본주의의 성격 변화는 헌법상에 보장된 사유재산권의 성격에도 변화를 가져오게 되어, 이전까지 천부인권, 절대적 권리로 간주되던 사유재산권은 상대적인 권리로 격하되기에 이르렀다. 공용수용제도는 재산권의 이러한 성격 변화와 상관되는 제도이다. 헌법 제23조 제1항은, “모든 국민의 재산권은 보장된다.

그 내용과 한 계는 법률로 정한다.”고 규정하고, 제2항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”밝히고 있으며, 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용․사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.”고 규정하고 있다. 그러나 우리나라 공용수용 제도의 운용 현실의 단면을 살펴보면 ‘공공필요성’에 대한 검증절차도 제대로 거치지 않고 공용수용이 이뤄지는가 하면 공용수용에 따른 손실보상은 시가보상이 되지 않아 정당보상이 이루어지지 않고 있다. 본 논문은 우리나라의 공용수용제도가 위와 같은 헌법상 재산권 및 기본권보장 규정들과 동 규정들에 내재한 원리에 충실하게 운용되고 있는가에 대한 회의와 의문에서 시작되었다. 우리나라 공용수용제도는 헌법 제23조의 “재산권의 보장과 제한” 규정과 헌법 제37조 제2항의 모든 기본권에 대한 일반적인 제한원칙에 위배되거나 그 규정에 내재된 이념에 위배되는 요소들이 다소 있다. 이를 살펴보면 첫째, 우리 공용수용제도에 ‘사업인정의제’의 광범한 도입․시행이다. 사업인정의제절차에 토지소유자 등 이해관계인의 참여절차가 불비하거나 생략됨으로 인하여 부지불식간에 개인의 재산권이 공용수용의 대상이 되어버리는데 반하여 토지소유자 등 이해관계인의 이의절차나 구제절차는 미흡하다.

둘째, 공용수용은 공공필요성(공익성)의 판단이 선행되어야 함에도 ‘사업인정의제’로 인하여 그러한 절차가 생략되고 공공필요성 판단은 공공주체를 비롯한 사업시행자의 전유물이 되어버려 토지소유자등 이해관계인의 권리는 무시되고 있다는 점이다. 셋째, 공익개념의 남용으로 공익사업이 확장되고, 나아가 순수한 사경제 주체의 이익을 위한 사용수용까지 허용되고 있다는 점이다. 넷째, 공용수용에 따른 손실보상에서 시가보상이 되지 않음으로서 헌법상 보장된 정당보상이 되지 못한다는 점이다. 다섯째, 공익사업변경제도의 도입․시행으로 인하여 환매권보장이 되지 않고 있다는 것이다. 본 연구는 위와 같은 요소들과 관련하여 현재 우리나라 공용수용제도가 헌법 규정과 헌법에 내재한 이념과 원리에 부합되는 제도로서 충실하게 기능하고 있는지에 대한 검토와 비판 그리고 대안 제시에 중점을 두었다. 제1장 서론에서는 연구의 배경과 목적 및 연구내용과 방법을, 제2장에서는 재산권보장과 공용수용제도의 상호 관련성과 공용수용제도의 이론과 실제에 대하여, 제3장에서는 공용수용의 실태와 문제점, 사업인정, 사업인정의제, 공익사업 및 사용수용의 확대, 개발이익배제와 정당보상, 환매권과 재산권보장 등에 대한 헌법적 문제를 비판적으로 기술한다. 제4장서는 공용수용제도의 개선방안을 제시하고자 하며, 제5장에서는 이 논문의 결론에 이르게 되었다.

주제어: 공익, 공공필요, 공용수용, 정당한 보상, 재산권보장, 기본권보장

< 차 례 > 차 례...................................................i 국문초록...................................................ⅳ ABSTRACT...................................................ⅶ 제1장 서론...................................................1 제1절 연구의 배경 및 목적...................................1 제2절 연구내용 및 방법......................................6 제2장 공용수용제도의 이론과 실제.............................8 제1절 헌법상의 재산권보장과 공용수용........................8 1. 재산권보장의 연혁........ .............................8 2. 재산권보장의 성격......................................9 3. 재산권의 제한과 한계..................................12 4. 재산권보장과 공용수용의 관계..........................17 제2절 공용수용의 근거......................................18 1. 이론적 근거...........................................18 2. 법적 근거.........................................