도시개발사업에서 장기 미사용 학교용지의 발생 원인과 해소 방안에 대한 이해관계자 집단 간 인식 차이 연구

도시개발사업에서 장기 미사용 학교용지의 발생 원인과 해소 방안을 분석했다.

본 연구는 저출산에 따른 학령인구 감소에도 불구하고 학교 설립 계획이 취소된 학교용지가 장기간 비효율적으로 방치되는 현상에 대한 연구이다. 연구자는 장기 미사용 학교용지 발생현상이 단순한 학령인구 감소를 넘어 보다 복합적인 원인에 기인한다고 보았으며, 장기 미사용 학교용지가 발생하는 원인과 그 해소 방안에 대해 행정적 이해관계자들 간의 인식 차이를 실증적으로 분석하고 규명하고자 하였다. 특히, 환지방식 도시개발사업에서 장기 미사용 학교용지가 발생할 경우, 도시개발사업 시행자인 조합은 파산에 이를 수 있는 심각성을 고려하여 연구의 대상사업으로 선정하였으며, 연구의 공간적 범위는 도시개발사업 및 장기 미사용 학교용지의 발생 빈도가 높은 경기도로 하였다. 또한 연구의 시간적 범위는 현황자료 조사 및 초점집단면접(Focus Group Interview, 이하 FGI)과 설문조사가 이루어진 2023년부터 2025년 상반기까지의 범위로 설정하였고, 연구 대상은 도시계획시설 및 학교용지 관련 행정업무를 처리하는 지방자치단체 및 교육청의 공무원과 민간 환지방식 도시개발사업 조합의 실무자(PM) 등 행정행위에 주체가 되는 이해관계자를 대상으로 하였다. 연구의 방법으로 질적 연구와 양적 연구를 결합한 혼합연구방법 중 순차적 탐색 혼합연구방법을 적용하였다.

우선 현황조사와 유사 선행연구를 통해 잠재적 영향요인을 도출하였으며, 이를 바탕으로 전문가들을 대상으로 질적 연구인 FGI를 실시하여 영향요인을 검증하고 주요 요인을 선정하였다. 이러한 FGI 결과를 바탕으로 개발된 설문지를 활용하여 총 116명의 이해관계자를 대상으로 양적 연구를 위한 설문조사를 실시하였고 이렇게 수집된 자료는 빈도분석, 분산분석(ANOVA), 피셔 정확 검정과 순서형 로지스틱 회귀분석을 통해 분석하였다. 이와 같은 연구 설계는 도시계획과 교육행정의 융복합 문제에 대한 깊이 있는 이해와 통계적으로 유의미한 인식 차이 검증을 동시에 추구함으로써 연구 결과의 타당성과 신뢰성을 높일 수 있는 방안이다. 본 연구는 이전 연구가 부족했던 장기 미사용 학교용지에 대해 경기도 504개 미사용 학교용지의 현황분석을 통해 장기 미사용 학교용지가 학교설립계획의 취소와 도시계획시설(학교) 해제 지연으로부터 발생한다는 점을 밝혀냈다. 이는 장기 미사용 학교용지 연구에 대한 선구적 연구 결과로서 의미가 있으며, 이를 토대로 실증분석한 결과, 장기 미사용 학교용지의 문제점과 발생원인 그리고 해소 방안의 각 단계에서 이해관계자 집단 간에 통계적으로 유의미한 인식의 차이가 뚜렷하게 존재함이 확인되었다. 먼저 문제의 심각성에 대해 사업 시행자인 조합은 교육청에 비해 현 상태를 약 6.4배 더 심각하고 비효율적인 것으로 인식하고 있었다.

이는 학교용지 미매각 시 발생하는 금융비용과 사업 지연의 책임을 직접적으로 부담해야 하는 조합의 현실과 절박한 처지가 반영된 결과이다. 문제 발생 시 최대 피해 주체를 묻는 질문에서도 조합은 ‘조합 스스로’를 지목한 반면, 교육청과 지방자치단체는 ‘인근 주민’을 주로 지목하여 문제의 체감도와 초점에서 현격한 차이를 보였다. 학교설립계획이 취소되는 원인에 대해 교육청은 ‘개발사업 자체의 중단 또는 지연’을 핵심 요인으로 지목한 반면, 조합은 ‘학령인구 감소’와 ‘부정확한 학생 수요예측’을 더 중요한 원인으로 인식했다. 특히 교육청은 ‘학생 수요예측의 불일치’가 문제의 원인이라는 점에 대해 지자체에 비해 상대적으로 낮게 평가하는 경향을 보여, 책임 소재에 대한 집단 간의 상이한 입장을 드러냈다. 학교용지의 도시계획시설 해제가 지연되는 원인에 대해서는 인식 격차가 더욱 극명했다. 조합은 ‘시설 해제의 필요성’ 자체를 교육청보다 약 3.9배 더 강하게 느끼고 있었으며, ‘해제 절차의 복잡성과 행정적 부담’ 또한 교육청보다 약 3.1배 더 중요한 장애물로 인식했다. 특히, 시설 결정권자(지자체)와 실제 사용 및 매입 주체(교육청)가 다른 ‘행정의 이원화’ 문제에 대해서는 조합이 교육청보다 무려 7.3배나 더 심각한 해제 지연의 근본 원인으로 지목하여, 현행 제도의 구조적 모순에 대한 인식을 표출했다.

반면, 지방자치단체는 ‘해제 후 활용방안 미수립’을 교육청보다 약 3.1배 더 큰 해제 지연 요인으로 인식하여, 지자체는 난개발 방지와 계획적 관리라는 명분으로 미사용 학교용지가 장기간 나대지 상태로 방치되는 현상에 다소 미온적인 입장을 확인하였다. 문제 해결 방안에 대한 인식에서도 집단 간 입장 차이가 명확했다. ‘소규모 학교설립 기준 완화’ 방안에 대해 지방자치단체는 교육환경 악화 등을 우려하며 유의하게 부정적인 입장을 보였다. ‘도시계획시설 해제 제도 개선’의 효과에 대해서는 조합이 교육청보다 약 4.2배 더 높게 평가하여, 절차 간소화에 대한 강한 기대를 나타냈다. 가장 첨예한 대립은 행정의 이원화 문제를 해결하기 위한 ‘학교용지 시설결정권한의 교육청 이관’ 방안에서 나타났다. 교육청은 긍정적이었으나 지방자치단체는 도시계획의 통합적 관리 권한 침해 등을 이유로 그 효과를 현저히 낮게 평가하였다. 다만, 다행스럽게도 ‘이해관계자 협의체 구성 및 운영’, ‘공공의 학교용지 매입의무 도입’과 같은 협력적·보완적 방안에 대해서는 세 집단 모두 비교적 유사한 수준의 긍정적 인식을 공유하여, 향후 문제 해결을 위한 협상의 실마리를 제공했다.

본 연구는 장기 미사용 학교용지 문제가 단순히 인구구조 변화의 결과가 아니라, 각기 다른 제도적 역할과 책임, 경제적 이해관계를 가진 행정 주체들 간의 깊은 인식 차이에서 비롯되는 복합적인 거버넌스의 실패임을 실증적으로 밝혔다. 이러한 상이한 인식은 상호 불신을 낳고 정책 조율을 어렵게 만들어 문제 해결의 가장 큰 걸림돌로 작용한다. 연구 결과를 바탕으로 지속가능한 도시 발전을 위한 다음과 같은 정책적 제언을 제시한다. 첫째, 협력적 거버넌스 구축을 통한 소통의 제도화가 시급하다. 단발적 협의를 넘어, 지방자치단체, 교육청, 사업 시행자(조합), 그리고 지역 주민과 전문가가 참여하는 공식적이고 정례화된 ‘(가칭) 학교용지 관리 협의체’를 구성·운영해야 한다. 이를 통해 사업 초기 단계부터 정보 공유, 수요예측 공동 검증, 갈등 예방 및 조정을 수행하고, 시설 해제 시 공동으로 활용계획을 수립하는 상시적 소통 채널을 마련해야 한다. 둘째, 장기 미사용 학교용지의 발생 예방을 위한 선제적 제도 개선이 필요하다. 개발사업의 실제 진행 단계와 학생 유발 추이에 연동하여 학교용지 확보 규모나 위치를 조정할 수 있는 ‘탄력적 학교용지 확보 제도’ 도입을 검토해야 한다.

또한, 교육청과 지자체가 공동으로 활용하는 정교한 학생 수요예측 모델을 개발하고, 소규모 학교나 학교복합시설 설립 기준을 유연하게 적용하되 교육의 질 저하를 막기 위한 보완책을 함께 강구해야 한다. 셋째, 도시계획시설 해제 절차의 간소화 및 행정 책임의 명확화가 이루어져야 한다. 불필요한 심의 절차를 통폐합하고 온라인 시스템을 통한 신속 처리 지원, 패스트트랙 제도 도입 등을 검토해야 한다. 특히 행정 이원화로 인한 비효율 해소를 위해, 시설 해제 시 지자체와 교육청의 공동 심의를 의무화하거나 상호 협의 결과를 구속력 있게 반영하는 등 실질적인 협력 체계를 구축하여 책임 소재를 명확히 해야 한다. 넷째, 학교설립계획이 취소된 학교용지의 장기 미사용으로 인한 피해 최소화 및 갈등 관리 방안을 마련해야 한다. 조합 등 민간 사업자의 과도한 금융비용 부담을 완화하기 위한 이자 지원이나 공공기관의 선매입 후 개발이익 정산 등 지원책을 고려해야 한다. 또한, 여러 이해관계자가 긍정적으로 평가한 ‘공공의 매입의무 도입’ 방안에 대해 재원 마련 계획을 포함한 구체적인 후속 논의를 시작하고, 학교용지 해제 및 활용 전 과정에서 지역 주민의 의견을 투명하게 수렴하여 사회적 합의를 형성해야 한다.

본 연구는 민간 환지방식 도시개발사업이라는 구체적 맥락에서 혼합연구방법론을 통해 이해관계자들의 인식을 심층적으로 규명함으로써 관련 연구의 지평을 넓히고 정책 수립을 위한 실증적 근거를 제시했다는 점에서 학술적 의의를 가진다. 향후 연구에서는 주민 등 다양한 이해관계자를 포함하고, 공간적 범위를 전국으로 확대하며, 장기 미사용에 따른 경제·사회적 비용을 계량적으로 분석하는 후속 연구를 통해 보다 실효성 있는 해결책을 모색해 나가야 할 것이다. 주제어 : 장기 미사용 학교용지, 환지방식 도시개발사업, 장기 미집행 도시계획시설