토지수용 등에 따른 지방세 감면의 과세전환방안 연구

토지수용에 따른 대체취득·환매의 취득세 감면과 과세 전환을 검토했다.

현재 우리나라는 토지의 수용 등에 따른 대체취득에 대하여는 취득세를 면제하고 있다. 즉 토지수용에 따른 대체취득에 대하여 취득세를 면제하고 있으며, 환매권의 행사에 대하 여도 동일하게 취득세를 면제하고 있다. 그런데 토지의 수용 등에 따른 대체취득에 대한 지방세의 과세에 있어서는 2010년까지는 「지방세법」에 형식적인 취득으로 보아 비과세제도 중의 하나로 규정하고 있었다. 그러나 2011년부터는 「「지방세특례제한법」으로 동 규정을 이관하면서 종전의 비과세제도를 감면제도로 전환하였다.

즉 토지를 수용당한 자가 부동산등을 대체취득하거나 환매권을 행사하는 경우 취득세를 비과세(감면)하는 제도는 1961년 12월8일 법률 제827호로 폐지·제정된 (구) 「지방세법」제109조에서 처음으로 도입하였으며, 그후 1973년 3월 12일 법률 제2945호로 개정된 (구) 「지방세법」제110조 제1항 제7호에 환매 등기를 병행하는 부동산의 매매로서 환매기간 내에 매도자가 환매한 경우의 그 매도자와 매수자의 취득에 대하여도 취득세를 비과세하는 제도를 도입함에 따라 현재와 같은 골격을 갖추게 되었고, 1994년 12월 22일 법률 제4794호로 개정된 (구) 「지방세법」제110조 제2호 나목이 ``토지수용법 또는 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법의 규정에 의한 환매권의 행사로 매수하는 부동산의 취득``시에 취득세를 비과세한다고 규정함으로써 현재와 같은 체계로 정비되었다. 위와 같은 취득세의 비과세 제도는 본질적인 내용의 변화 없이 계속 지방세법에 규정되어 오다가 (구) 「지방세법」제109조와 「지방세법」제110조의 규정이 2011년부터 「지방세특례제한법」, 제73조로 이전되었는데, (구) 「지방세법」당시에는 비과세로 규정되어 있었지만, 현재의 「지방세특례제한법」하에서는 감면으로 바뀌었다는 점에서 차이가 있을 뿐 실질적인 내용에 있어서는 변화가 없다.

미국과 일본 등 주요 국가의 경우에도 우리나라와 같이 강제수용을 인정하고 있으며, 일본의 경우에는 이러한 강제수용과 관련하여 일본 「헌법」제29조 제3항에서 공공을 위해 사유재산에 대한 정당한 보상을 전제로 강제수용할 수 있는 근거를 마련하고, 하위 법령인「토지수용법」에서 그 대상사업을 규정하고 있다. 이와 같이 공공의 이익을 목적으로 강제 수용되는 경우 그 전제가 되는 것은 정당한 보상이며, 정당한 보상을 위해 시장가격, 수용 되지 못한 일부 자산의 침해적 영향, 사업손실 및 이전비용 등을 고려하여 보상금이 지급되고 있다. 소유자는 그 보상금으로 거주주택이나 사업장을 대체취득할 수 밖에 없지만, 이는 공공의 이익을 위해 소유자의 비자발적인 처분에 따른 결과라고 할 것이다. 한편, 자산을 이전하거나 취득함에 따라 자본이득세나 부동산거래세 등의 조세부담을 지게된다. 즉 미국과 영국 및 캐나다의 경우에는 자산이전에 따른 소득에 대하여 자본이득세를 부과하고 있으며, 일본은 우리나라와 같은 양도소득세를 부과하고 있다. 그리고 부동산 거래와 관련하여 미국은 주세로 부동산거래세, 캐나다와 일본은 우리나라와 과세형태가 유사한 지방세인 부동산취득세를 과세하고 있다. 다만, 영국의 경우에는 부동산거래세 및 취득세가 아닌 토지의 거래이전에 대한 수수료적인 성격이 강한 토지인지세를 부과하고 있다.

그러나 강제수용은 소유자의 법적 권한이 있는 정부 등에 의해 비자발적 처분이며, 이러한 점을 감안하여 강제 수용에 따른 보상금으로 대체자산을 취득한 경우에는 조세경감 조치를 마련해 두고 있다. 즉 자산의 처분 등에 따른 자본이득세나 양도소득세와 관련해서는 각 국가들이 동일하게 과세이연의 경감조치를 마련해 두고 있으며, 일본의 경우에는 수용등에 따른 양도소득 금액에 대한 5,000만엔의 특별공제제도를 두고 있어 다른 국가보다 더 많은 경감조치를 두고 있다. 그리고 수용에 따른 대체자산의 취득과 관련된 부동산 취득세(거래세) 및 토지인지세의 경우에는 각 국가들이 보상금액을 한도로 취득세 등이 면제되고 있다. 다만 미국의 경우 주세(州.) 및 지방세인 부동산 거래세에 있어 대체취득 자산에 대한 직접적인 경감제도를 두고 있지 않고 단지 주정부나 지방정부에 의해 매도나 매수가 있을 경우 포괄적으로 감면이 이루어지고 있다. 한편, 국가 또는 지방자치단체 등이 도로나 항만 또는 택지조성 등의 공익사업을 시행함에 따라 사업시행자가 사업에 필요한 토지를 토지 소유자의 의사에 반하여 강제적으로 매수할 필요가 있다. 본래 공익사업을 위하여 타인의 토지 등이 필요한 경우에는 민사상의 매매 계약 등에 의하여 이를 취득하는 것이 원칙이지만, 해당 토지 등의 소유자가 매도를 원하지 않는다면 민사상의 방법으로는 그 소유권을 취득할 수 없기 때문이다.

이를 토지수용이라고 하는데, 토지수용은 국가나 공공단체 또는 사업주체가 개인의 재산을 강제로 박탈하는 공공수용의 한 형태이다. 우리 「헌법」은 제23조 제1항에서 모든 국민의 재산권을 보장한다고 밝히고 있으므로, 공공수용은 그에 대한 침해 또는 제한이다. 따라서 「헌법」제23조 제3항은 다시 공공필요에 의한 재산권의 수용,사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다고 규정하고 있다. 따라서 토지수용에 대하여 정당한 보상을 지급하여야 한다는 것은 「헌법」상의 명제이고, 그에 따라 피수용자가 갖는 손실보상청구권은 「헌법」상의 기본권이며, 토지를 수용당한 자에 대하여 정당한 보상을 지급하기 위하여 제정된 법률이 「토지취득보상법」이다. 공공필요에 의하여 재산권을 수용하는 경우 보상기준을 어떻게 정할 것인지가 문제가 될수 있는데, 「헌법」상 정당한 보상의 개념에 관하여는 완전보상설과 상당보상설 및 구체적 사정에 의하는 절충설의 대립이 있으며, 현행 「토지취득보상법은 토지 등의 수용으로 인하여 피수용자가 입은 손실은 완전보상하도록 구성되어 있다. 즉 시가보상을 원칙으로 하되, 부수적인 손실에 대하여도 개별 규정을 통하여 보상을 하고 있는 것이다.

이와 같이 토지 등의 수용으로 입은 손실은 완전보상하도록 하고 있기 때문에 취득세의 면제는 완전보상의 범위를 벗어나는 것으로 전적으로 입법재량의 범위에 속하는 입법사항 이라고 할 것이다. 결과적으로 현재의 토지수용 등에 따른 보상제도는 완전보상을 원칙으로 하고 있으며, 현재의 토지수용 등에 따른 대체취득에 대한 취득세의 감면제도는 이중 혜택으로서 그 합리성이 없기 때문에 개선되어야 하는데, 근본적으로는 현재의 취득세 면제제도는 과세로 전환되는 것이 바람직할 것이다. 다만, 현재 면제되고 있는 제도를 일시에 전액 과세로 전환할 경우에는 또 다른 부작용이 발생할 수 있으므로, 단계적으로 과세로 전환하는 것이 바람직할 것이다. 이 경우 현행 제도의 해석상 논란이 되는 부분을 개선하는 것이 필요한데, 현행 「지방세특례제한법」의 규정상 논란이 되고 있는 부분은 대체취득 자산의 범위와 대체 취득 지역에 관한 것이다. 이러한 개선방안에 대하여 살펴보면 다음과 같이 정리할 수 있다. 먼저 대체취득 자산의 범위와 대체취득 지역에 관하여 해석상 논란이 있는데, 다음과 같이 해석하는 것이 타당할 것이다. 첫째, 대체취득 자산의 범위에 대하여 지방세 당국에서는 수용된 부동산과 대체취득한 부동산의 유형이 상이하여도 취득세 감면대상에 해당한다고 보고 있다.

그러나 이와 같이 해석하는 것은 타당하지 않으며, 수용당한 자가 동일한 유형의 부동산 등을 대체취득하는 경우에 한하여 취득세가 면제된다고 해석하는 것이 타당하다. 둘째, 대체취득 지역과 관련해서는 과거에는 지역적인 제한이 없었지만, 2006년 12월 「지방세법」의 개정으로 지역적인 제한을 두고 있다. 그러나 지역적인 제한을 두고 있는 현재의 「지방세특례제한법」상의 규정도 지역적인 범위를 너무 넓게 설정하고 있어서 실질적인 기능을 전혀 하지 못하고 있는 실정이다. 따라서 취득세의 면제를 적용받을 수 있는 지역을 다음과 같이 개정하는 것이 타당하다. ① 농지 외의 부동산 등 : 매수,수용,철거된 부동산 등이 있는 특별시,광역시,도 내의 지역 ② 농지 : 매수,수용된 농지가 있는 특별시,광역시,도 내의 지역 그리고 토지 수용 등의 경우에는 정당한 보상을 하고 있는데, 추가적으로 취득세를 면제하는 것은 그 정당성을 인정하기 힘들기 때문에 궁극적으로 과세로 전환하는 것이 바람직 하다. 그러나 과도기적으로 국세인 양도소득세와 동일하게 감면하는 것이 가장 바람직할 것이다. 즉 공익사업의 시행자에게 양도함으로써 발생하는 소득에 대하여는 원칙적으로 그 소득의 20%를 감면하도록 하고 있는데, 이러한 국세와 동일하게 감면하는 것이 가장 바람직하다고 할 것이다. 다만, 농지의 경우에는 그 자산의 특수성을 감안하여 다른 자산보다

감면율을 높게 설정하는 것이 타당할 것이다.