지방세 정책변동과정에 관한 연구 : 서울시 재산세공동과세 제도도입 사례를 중심으로

서울시 재산세 공동과세 제도의 도입 과정과 정책변동 요인을 분석했다.

국문초록 본 논문의 목적은 지방세 정책변동과정에 대한 분석을 통해 정책의 도입과정을 설명하고자 하였다. 구체적으로 지방세 정책변동과정의 형성과정에서 주요한 영향요인은 무엇이었으며, 이러한 과정에서 참여자의 역할 및 제도 도입에 따른 쟁점은 어떠했는지를 분석하고자 하였다. 이를 위해 Kingdon의 정책흐름모형을 설정하였고, 이모형은 정책형성과정에서 배경적 요인 및 참여자의 역할을 포괄적으로 고찰할 수 있다는 점에서 분석모형으로 설정하였다. 본 연구의 분석모형은 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름 등 과정의 흐름과 참여자의 흐름을 통해 살펴보았고, 이러한 흐름들이 어떻게 결합하여 정책의 창이 열렸는지를 고찰하였다. 본 연구의 연구결과를 보면 다음과 같다. 우선, 지방자치제도의 본격 시행으로 한강이남 소재 일부 자치구에 편중 되었던 경제 및 교육환경과 문화시설 등의 지역적 편중 등 차별화가 원인이 되어 서울지역에서는 부동산가격이 큰 폭의 변화를 보이기 시작하면서 서울시의 각 자치구간 재정의 불균형 현상이 나타나고 재정력 격차는 더욱 크게 벌어지게 되었다.

즉, 이러한 재정력 격차는 서울시민이면서도 어느 지역에 거주하느냐에 따라 복지와 행정서비스 혜택의 정도가 크게 차이가 나는 것은 각 자치구 주민 간의 위화감을 조성하는 원인이 될 수 있을 뿐만 아니라 결국 서울시 자치구의 균형적인 발전을 저해하는 부정적인 요소가 되고 있다고 보았다. 이에 따라 정부에서는 서울시 자치구의 불균형발전에 대한 해결방안이 적극적으로 논의되어야 할 상황이었다. 둘째, 정책대안흐름에서는 1995년부터 시세인 담배소비세와 구세인 종합토지세의 세목교환, 2005년에는 시세인 담배소비세․자동차세․주행세와 구세인 재산세의 구세의 세목교환, 그리고 2006년 이후부터는 재산세를 서울시와 자치구가 공동과세 하는 것으로 추진하는 등에 대한 논쟁이 다양한 관점에서 이루어졌다. 셋째, 정치의 흐름에서는 참여정부가 들어선 이후 공시지가의 현실화에 따른 강남․강북 간의 재산세수의 차이가 점차 벌어지게 되었으며 지방자치제의 실시 이후 지역이기주의 현상이 증대되고, 자치구간의 심각한 자주재원 불균형 현상은 지방자치단체 자치행정의 의욕을 상실시키고 자치 단체 간의 행정서비스의 질에 차이를 발생시킴으로써 표를 의식한 민선단체장의 선심행정을 위한 무대경연장이 촉발제가 되었다.

이상과 같이 세 가지 과정의 흐름이 복합적으로 작용하였고 정부는 재산세 공동과세를 골자로 한 지방세법 개정안을 내놓았으며 이러한 안에 대하여 공청회, 토론회 등 다양한 정책학습이 이루어지며 마침내 2007. 7. 3 재산세공동과세제도의 지방세법 개정안이 통과되었다. 본 연구에서는 재산세공동과세를 통한 중앙정부와 광역자치단체, 기초자치단체간의 주장에 대하여 논의하였다. 지방자치시대를 맞이하여 주민들은 지방자치단체장에게 많은 복지와 서비스를 요구하게 되었으며, 이기주의의 팽배로 인하여 지방자치단체 간에 갈등의 양상을 보일 수밖에 없는 것이 현실이다. 결국에 서울시 재산세 공동과세가 시행되게 되었지만 이 정책흐름은 특정한 요인에 의하여 발생하기 보다는 다양한 요인들의 결합을 통하여 일어나는 것이 일반적인 현상이다. 전체적으로 볼 때 재산세 공동과세 제도는 자치구간의 수평적 재정불균형을 상당히 개선한 결과를 나타내고 있다는 점에서 긍정적인 정책변동이라 할 수 있다.

주요어 : 공동과세, 재산세, Kingdon, 정책흐름모형, 참여자 ABSTRACT A study on the policy change process of local taxes - Focused on the case of introducing the Joint Taxation System on property tax in Seoul - LEE, YONGHUN Graduate School of Public Admistration Catholic University The purpose of this study is to explain the process of introducing the policy, from the analysis of fluctuation process in council taxes policy. This study analyses specifically what are influence factors in forming the fluctuation process in council taxes policy, and what are roles of participants and also issues of introducing the policy in this process.

Kingdon's policy flow model is established for this, because this model can make us consider comprehensively background factors and roles of participants in the policy process. This study examines the process flow including policy flow, policy alternative flow and political flow, and the participants flow, and how the combination of these flows leads the new window of policy. The conclusion of this study is as in the following.

First, financial imbalance between Autonomous Districts in Seoul occurs and its gap is growing by a reason of a wide variation in property prices, caused by the differentiation in economic and educational environment, and by the regional unbalance of cultural facilities which are biased in some autonomous districts located in south of the Han River, since the full implementation of a local self-governing system.

This financial imbalance can make a big difference in welfare and administration service and promote an atmosphere of disharmony among each regional residents depending on living in which region as a seoulite, and as a result, can be negative factors which hinder the balanced regional development. For this reason, the government feels to need to discuss actively the remedy for uneven regional development.

Second, diverse debates was developed in a variety of views in policy alternative flow, such as exchange of tax items since 1995 between tobacco consumption tax, city tax, and taxation on aggregate land, local tax, exchange of tax items since 2005 between tobacco consumption tax, automobile tax, drive tax, city tax, and property tax, local tax. Also debates on joint taxation of Seoul and local governments on the property tax since 2006 was presented. Third, in policy flow, circumstances as mentioned below are described.

The gap of property tax income between the area north of the Han river and south of the river was further apart according to the readjusting the official land value under the participatory government, and regional self-centeredness was increased since the full implementation of a local self-governing system. Critical unbalance in financial resources among local governments arouses the loss of will of self-governing administrations, and a difference in quality of the administration service. It provoked the contest stage for political-patronage tactics of local government heads who mind the vote.

As mentioned above, three process flows acted complexly, the government proposed a revision on local tax law based upon the joint taxation on property tax. Through the diverse policy learning including public hearings and open forums, finally the revision on local tax law about the joint taxation on property tax was passed on 3rd of July in 2007. This study discusses contentions of the central government, metropolitan councils, and district offices about the joint taxation on property tax.

Residents become to demand more welfare and services to a local government head in the Era of Local Autonomy, and it is reality that conflicts among local governments caused by the regional self-centeredness are rampant. The joint taxation on property tax in Seoul become effective in the end, and it is normal that this policy flow is followed by the combination of various factors, not by a particular factor. Overall, the joint taxation on property tax is likely to be a positive policy fluctuation in that it shows the significant improvement in equalizing financial unbalance among autonomous districts. key word : Joint Taxation, Property Tax, Kingdon, Policy Flow model, participants