토지조사특별법(안)의 문제점 및 개선방안 연구

토지조사특별법안의 문제점을 검토하고 지적제도 개선방안을 제시했다.

100년간 노정되어온 우리나라 지적제도의 한계를 인지하고 있었음에도 불구하고, 그 해결방안은 좀처럼 쉽게 다가오지 않았던 과거를 가지고 있기에, 금번 토지조사특별법(안)의 국회 상정은 모든 지적계의 관심과 희망을 다시금 사기에 충분하다고 본다. 법안이 국회를 통과하여 비로소 제정된다면, 우리나라 지적제도는 그동안 고질적 병폐로 제기되어왔던 지적불부합문제를 해소하고 지식정보화시대에 부합하는 새로운 지적제도의 창설을 가져올 수 있을 것이라 기대되고 있다. 그러나 최근 토지조사특별법(안) 마련을 위한 일선의 움직임을 포함하여 2006년 9월 노현송의원 외 24인에 의해 법안이 의원발의 되어 국회에 계류 중인 현 시점까지, 어떠한 과정을 거쳐 현재에 이르게 되었는지 그 내막을 면밀히 인식하고 있기는커녕, 현 법안이 규정하고 있는 내용에 대한 심도 있는 분석조차 매우 미미한 실정에서 막연한 기대심리에 그 결과만을 관망하고 있는 것이 우리 지적계의 현실이 아닌가 하는 반성을 가져보게 된다. 본 연구는 이러한 배경에 입각하여, 현재 국회에 계류 중인 토지조사특별법(안)이 규정하고 있는 주요내용을 바탕으로, 당해 법안은 지적불부합 문제의 해결을 위한 제반 여건을 충분히 반영하고 있는지 여부에 대한 법적 타당성 또는 적정성 여부를 검토하고, 만일 미비하거나 모순된 사항이 있다면 이를 어떻게 보완해 나갈 수 있는지 그 개선방안을 제시하고자 주력하였다.

다만, 연구수행에 있어서는 다양한 접근이 가능했었음에도 불구하고, 본 연구에서는 현 토지조사특별법(안)의 규정내용을 기초로 하여 당해 법안이 규정하고 있는 행정조직, 행정작용, 행정구제적 측면에서의 몇몇 내용만을 추출하여 그에 대한 문제점과 개선책을 제안하고자 하였다. 물론 추출된 사안은 법안의 핵심을 이루는 내용들 중에서 엄선된 것이다. 이러한 목적을 가지고 수행된 본 연구에서는 현 토지조사특별법(안)의 규정이 행정조직법적·행정작용법적·행정구제법적 측면에서 몇 가지 문제점이 내재되어 있음을 확인하였는바, 이하에서는 그 내용을 개선방안과 함께 기술하면서 결어로 갈음하고자 한다. 첫째, 행정조직법적 측면에서는, 토지조사사업의 시행을 위해 마련한 중앙 또는 지방자치단체의 각종 위원회 및 추진단과 같은 일련의 조직체계상 다소 일방적인 상하구조식의 형태를 취하고 있는 관계로 행정조직의 기본원리인 민주성 또는 공정성이 제대로 담보되기 어렵다는 점이 있기 때문에 어느 정도의 독립된 역할 및 기능을 부여해 줌으로써 민주성과 공정성을 확보할 수 있도록 하여야 한다는 점, 아울러 이러한 일련의 위원회의 구성은 현행 지적법상 규정하고 있는 지방지적위원회와 중앙지적위원회의 구성과 기능분담 면에서 상충되거나 중복되는 문제가 있을 수 있기 때문에 이를 피할 수 있는 위원회의 기능분배가 다시 검토되어야 할 필요성이 있다는 점을 거론하였다.

한편, 사업시행경비와 관련하여 원칙적으로 국가부담으로 하고 있는 법안의 규정에 긍정하면서도 사업기금조성을 위해 지적측량수행자로 하여금 토지조사사업지구가 아닌 일반 지역에서의 지적측량수수료 중 일정부분 기술료를 기금으로 부담케 하는 것은 법적 문제가 따르기 때문에 이러한 법안의 규정은 삭제시키는 것이 바람직함을 제안하였다. 둘째, 행정작용법적 측면에서는, 토지경계의 확정과정에 따른 법 규정은 다분히 행정편의주의에 입각한 내용으로서 결국 토지소유자 또는 이해관계인들로 하여금 ‘경계확정의 소’나 ‘토지소유권범위확인의 소’로 내모는 셈이 되어 소의 남발을 초래할 수 있기 때문에 이에 대한 보완이 필요하다는 점과, 조사측량 후 면적증감의 해결을 위해 택한 강제청산은 행정처분성을 가지는바, 청산금산정 및 징수에 불복하는 자는 결국 행정쟁송으로 그 답을 찾고자 할 것이기 때문에 이 역시 막대한 소송을 초래하지 않기 위해서는 청산제도에 대한 신중한 보완 또는 과감한 삭제를 제안하였다. 아울러 현 법안의 벌칙규정은 다양하게 발생될 의무위반에 대해 부족할 뿐만 아니라 매우 추상적으로 규정되어 있기 때문에, 토지조사사업에 따른 의무강제를 위한 벌칙 유형을 좀 더 다각화하는 한편, 불확정 개념에 따른 모호함은 명확한 규정으로 전환해야 한다는 점을 제시하였다.

끝으로, 행정구제법적 측면에서는, 토지의 경계 또는 면적의 변동(증감)에 대한 국가책임은 문제되지 아니하여 별도의 손해배상 규정은 필요 없다는 점을 확인하였으나, 손실보상과 관련한 규정에 있어서는 법안이 다소 미흡한 부분이 있음을 문제 삼았는바, 그에 대한 개선방안으로서, 조사측량의 결과 토지소유자 또는 이해관계인에게 재산권 박탈 정도에 이르게 되는 침해를 야기한 경우 그에 대하여는 정당한 손실보상의 규정이 마련되어야 함을 주장하였다. 아울러 토지소유자 또는 이해관계인의 권익구제를 위한 수단으로 법안에서 시·도토지조사위원회 및 시·군·구토지조사위원회로 하여금 담당하게 한 경계조정사무는 진정한 조정제도로서의 역할을 수행하기보다는 형식적이고 실효성이 떨어질 수밖에 없기 때문에 결국에는 거시적 차원에서 경계분쟁조정만을 전담하는 별도의 위원회로서 가칭 “경계분쟁조정위원회”의 설치를 제안하였다. The coincidence between actual situations and recorded datum in cadastral registers or maps is a prerequisite for a substantial function of cadastral system.

Most of all, government should secure the accuracy of it and offer up-to-date information by a cyclical cadastral survey because cadastre is directly linked with the settlement or transfer of the title to a property. Nevertheless, Korean cadastral system confronts "the cadastral non-coincidence problem" which has brought the civil appeals or boundary disputes. Also it has been a big burden in cadastral administration. Most people in the cadastral field have continuously sympathized with the necessity of a cadastral resurvey of whole land as the best way to resolve the problem. And also they have urged the government to carry out the resurvey project as soon as possible.

In fact, There were several attempts to legislate for it in the past. But it came to a failure each time because of the internal policy struggle. Fortunately, a bond of social sympathy again developed and the government assumed a positive attitude about that. As a result, The bill(named "Land Survey Special Law", hereinafter referred to as "LSSL") has been laid on the table. It was inspiring in many respects. It cannot be denied that the project is necessary for improvement of cadastral non-coincidence. However, it still remains some questions to be legally solved.

In this context, this study intends to re-conceptualize the substance of the cadastral resurvey project and to legally judge the main problems of the LSSL. Then, this study will suggest a legal criterion for improving the problems from the aspect of administrative organization, administrative effect and administrative remedy. To achieve this goal, we have focussed on the LSSL as the object of study and have limited the years from 1996 up to 2007. The descriptive method was employed for this study. And also we referred to sundry records and used datum or information in internet web-sites.